随着改革开放、科技兴农和家庭联产承包责任制等政策的深入推进，农民管理土地的水平越来越高，外出务工经商的能力日愈增强，温饱问题不再是贫困山区农村焦点和难点。新时期新形势下，贫困山区大多数农民渴望走出去，到经济发达地区就业经商谋求更多的利润，流转承包的土地资料已成为必然之趋。与此同时，现代农业的发展也对农村土地适度规模经营提出了具体要求。然而，当前贫困山区农村土地适度规模经营，由于缺乏引导约束机制和可以借鉴的标准模本，土地流转主要以农民自发为主，转包、租赁、互换、代耕等多种流转形式并存，涉及的人口多、地域广、内容杂、隐患大，如果不及时引导和规范，必然会引发一系列社会矛盾，影响粮食等农产品的安全供给，影响现代农业和农村经济的可持续发展，影响社会的安定和谐。
　　一、影响贫困山区土地适度规模经营的主要原因
　　要引导和规范贫困山区土地适度规模经营，必须充分明确现时期的土地流转方式，深层次剖析其影响土地适度规模经营的原因，才能科学引导其有序流转、快速流转。据调查统计，2007年湘西州农村土地经营权流转面积达18.2万亩，占总承包面积的9.2%；涉及农户7.36万户，占家庭承包农户总数的13.8%。其中以转包11.8万亩、转让1.2、租赁3.3万亩、互换1.3万亩、代耕等形式0.6万亩。为什么会出现如此名目繁多、内容不一的流转方式呢？究其原因，主要体现在以下几个方面：
　　一是土地流转政策机制不明。自1981年实施家庭联产承包责任制以来，贫困山区大部分土地山林均按当时人口数分配给农民管理经营，留成于集体归村组管理的地块为数不多。加之国家第二轮土地承包政策的出台，并且将土地承包期直接延长30年不变，林地和“四荒”等开发性生产的承包期50至70年不变，土地资料进一步被相对固定下来。而目前，农村鼓励土地流转的政策尚未出台，规范流转的机制不明，引导农民自由流转、健康流转的氛围不浓，可以借鉴的流转模本没有形成，多数农民担心土地流转后难以收回经营权，甚至会丧失土地，因而宁可土地撂荒也不愿意流转，致使农村真正土地流转的户数不多、范围不广、比例不大。
　　二是土地行权人认同感不同。农民是享有土地资料经营管理权的具体行权人，不同的农民素质高低各不相同，对土地资料的认同感也各不相同，从而所产生的行为、采取的措施也不尽相同。恋土情结严重的则宁可土地抛荒也不愿流转；恋土情结较重的则将土地资料交给邻里管理或请人代耕；恋土情结一般的则转包、租赁给他人管理，而思想相对解放的则渴望将土地资料质押给他人，作为异地经商从业的资本。如此一来，不同的情结滋生不同的流转方式，进而形成当前农村土地流转的转包、租赁、代耕、互换、出让等多种形式。
　　三是土地规模运作能力不强。贫困山区土地资料多属丘陵坡地，平洼不一，不便于机械化耕种管理，且种植业所需的生产周期长，短时间难以见效益。加之受交通、区位等瓶颈制约，经营土地的生产成本偏高，综合效益偏低，与房地产等商业性开发相比，个人或公司规模经营土地开展种植业获利空间不大，农产品加工企业愿意前来投资落户的不多，无法产业化运作、规模化经营、集成化管理、高效化利用土地资料，致使土地流转工作滞后、速度缓慢。
　　四是土地撂荒浪费约束不力。农村土地管理部门和村居委会由于对土地流转工作重视程度不够，目前整个工作基本上处于调查统计、数据分析的较低层面，对弃耕撂荒的土地没有开展实质性地引导和监管，征收荒芜费和依法收回经营权等工作流于形式，农民对节约用地、珍惜土地、合法用地的观念淡薄，对弃耕撂荒、非法用地的法律法规习以为常，土地资料流转和利用与否无所谓，擅自弃耕、撂荒、闲置土地和不愿流转、随意流转、肆意浪费的现象十分普遍。另一方面，参与土地流转的当事人不遵守约定，不按章办事，私自更改合同、篡改协议，擅自改变土地农业用途的行为急剧增多,已经危及到农村的土地安全。
　　五是土地无序流转隐患不少。现时期，贫困山区土地流转基本上以农民自发流转为主，农户之间互换代耕所进行的流转，主要是口头约定，绝多数没有签订流转合同，少数农户既使签订了，最多也只是一些简易协议，合同内容和条款极不规范。同时，参加流转的农户因为土地流转的合法性重视不够，怕麻烦，基本上没有严格履行申请、登记和审核等法律程序，协议模糊、合同不清、责任不明等现象普遍存在，合同文本法律效力极低，潜在矛盾十分突出。特别是近年来退耕还林、粮食直补、移民后扶等“以地获补”惠农政策的实施，土地维权案件明显增多，正是无序流转土地隐藏矛盾暴发的具体体现。 {Npage}
　　二、引导贫困山区土地流转适度规模经营的现实意义
　　一是缓解农村用地矛盾，引导土地健康流转。随着农村土地第二轮承包、林权制度改革的深入推进，农村土地承包经营权权再延长30年不变、林地承包经营权再延长30年至70年，整个农村土地山林自1981年家庭联产承包责任制实施以后，其承包经营权相对稳定，一些乡村“增人不增地、减人不减地”的矛盾日愈突出，土地经营权亟待流转予以平衡。同时农民受子女入学、经商、婚嫁等因素的影响，形成无人经营的富余土地急需流转。因此，必须及时引导，减少土地资源闲置、浪费和撂荒，确保健康、有序、规范流转。
　　二是优化配置土地资源，提高土地资源效能。随着党中央、国务院对“三农”政策的不断调整，农村经济体制改革的不断深化，农村产品、产业结构的不断优化和农业组织化程度的不断提高，加快规范农村土地承包流转，加速土地资源优化配置，为高效益的农产品加工企业和产品提供宽松的发展环境，促进农村土地规模化经营、集约化、高效化运作，从而最大限度地提高其土地产出率和经济效益。
　　三是加速农村劳动力转移，拓宽农民增收渠道。据统计，2007年湘西地区有50余万人外出务工，以人平1亩土地计算，至少会有50万亩土地参加流转。如果科学引导这些可以参与流转的土地资源健康有序流转，妥善解决外出农民的后顾之忧，给农民让出空间、余出精力，摆脱了土地的束缚，放心外出就业经商，甩手大干，既可以支持城镇化建设，又可以到更广阔的空间获取更高的价值，为社会创造更多的财富。
　　四是加快产业结构调整，促进农业规模经营。积极开展“政府引导、企业运作、农户参与”的土地流转新机制，可以有效集中土地资源，加速富余土地资源流转和集聚，支持种植大户和农产品加工企业经营土地，引进和推广高新技术和高效品种，有计划调整农业产业结构，积极运用农业机械设备代替人力，迅速推动现代农业发展。
　　三、引导贫困山区土地流转规模经营的有效途径
　　一是加强土地依法流转意识。加强土地依法流转，优化配置土地资源，科学引导农业生产要素合理流动，是适应新时期贫困山区发展现代农业适度规模经营的客观需要，也是综合提高土地利用效率，促进农村经济稳定发展，农民持续增收的重要举措。只有真正经过合法流转的土地资源，企业或个人才敢于大胆地投资，甩手大干，放心经营。只有依法流转土地，规范流转土地的期限、条款等内容，才能从源头上遏制和减少农村土地流转可能引发的一系列矛盾。因此，各级各部门要尽快转变思想，提高认识，站在统筹城乡协调发展、科学发展的高度，把规范土地流转工作作为关心民生、关爱农民、关注农村的大事来抓好抓落实。始终把依法流转放在工作的首位，坚持在“自愿、有偿、公平、公正”的原则下开展流转工作，切实维护好土地流转当事人的合法权益，防止强租、骗租等侵权行为发生。
　　二是健全土地流转管理机制。要规范农村承包土地流转，必须成立以县乡农村经管部门为中心的土地流转管理机构，并按土地资源总量实行定性、定编、定岗、定人、定经费，层层专抓，一级对一级负责的管理机制。负责土地流转的机构要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握农村土地流转动态，分乡镇建立土地流转台帐，收集土地流转供需信息，规范流转合同文本，变更土地经营权证，调查和处理土地承包、流转纠纷等工作，并且组建好土地流转服务机构，认真搞好土地流转过程中的供求登记、信息发布、项目推介、中介协调、指导鉴证、跟踪服务和调处纠纷等服务工作，引导农村土地合法、健康、有序流转。
 　　三是规范土地流转法规体系。在遵循《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策法规的基础上，结合完善农村土地第二轮承包、林权制度改革等惠农政策，研究和出台一系列有利于本区域土地流转的政策法规体系，确立相应的执法主体和队伍。一方面，要在尊重农民意愿的原则下，科学编制农村土地实施流转方案，鼓励、引导农户依法流转土地承包经营权。在流转过程中采取格式统一、内容规范，流转形式、流转期限及当事人双方的权利和义务相对明确的流转合同文本，进一步细化土地流转的范围、程序和方式，促进农村土地流转工作制度化、规范化。另一方面，要加大对浪费、闲置和撂荒土地要停发粮食直补、粮种补贴等一切政策性的补贴，并按标准收取一定金额的闲置费；连续二年未使用的丘块，要依法收回其经营权。对骗租、强租、倒包等非法行为的依法查处；对不按流转合同履约、擅自改变土地农业用途行为的依法起诉，终止流转合同。
　　四是搭建土地流转信息平台。充分利用电子网络技术，设立农村土地资源流转的信息平台，将需求方和拥有可流转土地的农户的流转意愿、流转规模等资料录入相应的数据库，实行电子化管理。既可以方便供需双方信息互通，又可以促进土地走向市场化流转阶段，有效促进土地规模化经营。同时，配备相应的管理人员，加强土地流转信息网络后台的维护，信息的更新、咨询答疑、联系指导等中间服务，确保信息平台稳定运行。
　　五是努力创新土地流转形式。针对贫困山区农业规模偏小，结构老化，效益不高的现状，除了要积极引进高效产业和农产品加工企业，推进农业产业化，规模化生产，最大限度地提高土地的产出率和综合效益，还要因地制宜地选用与之相匹配的形式进行流转。具体而言，对于边远山区闲置的土地，可以鼓励有能力、有资金的大户承包，实施退耕还工程、兴办林场，依靠国家生态补偿政策获利；或者搞山羊、黄牛等养殖业，将土地资源转化为优势经济。近年来，永顺县有1077户大户承包荒山荒地33万亩退耕还林，使全县先前许多无人问津、流转不出土地获得了效益。对于城镇郊区农用地，可以积极探索“土地股份制”。即：以现有的合作经济组织为载体，农户将自己的土地承包经营权入股，再按照资产经营的原则择优确定土地使用方式和使用者。形成“土地变股权，农户变股东，流转大互动，收益靠分红”的机制，既可以满足了结构调整和“三化”建设的需要，又可以保证农民依靠土地实现增收。对于园区建设，则可以采取分期补偿、多占少征的办法进行流转。既解决了园区建设用地问题，又使农民的合法权益长期得到了保障。永顺县为保护好小溪国家级自然保护区，实行“生态移民、易地扶贫、分期补偿”的政策，引导核心景区219户农民搬迁，将土地经营权交给开发公司经营，正是选用的这一流转方式，让农村经济又好又快发展。