改革开放30年以来，国土资源管理事业也在不断解放思想，改革创新中一步一个脚印地向前发展，我国的农村土地政策始终以稳定和强化农民的土地承包经营权为立足点，土地资源开发利用较为合理。2002年8月，《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权，使农民的土地财产权受到法律保护，土地使用权的流转有章可循，农民的土地不能随意收回，更不能强迫农民进行土地使用权流转。现实生活中，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和民事法律制度的逐步完善，农村集体建设用地和农用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地和农用地使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势，集体建设用地和农用地隐形市场已经客观存在。这些现象虽然与现行的农村集体建设用地和农用地管理制度之间存在一定的矛盾，但反映了市场经济条件下对农村集体建设用地和农用地使用权流转的内在需求。就宁夏南部山区来说，也同全国一样，土地资源开发利用虽然取得一定成绩，但还存在一定的问题。现以宁夏固原市彭阳县为例，就宁南山区土地资源开发利用中存在的问题及其对策浅谈一点认识。

    一、宁夏固原市彭阳县土地资源开发利用现状

    宁夏固原市彭阳县位于宁夏回族自治区东南边隅，属丘陵沟壑区和残塬沟壑过渡地带，地势西北高、东南低，呈坡状倾斜。按照农业综合区划，全县分为三个自然区域：北部黄土丘陵区，占全县总面积的57.9%，地势起伏，沟壑纵横；中部河谷残塬区，占总面积的28.9%，地势平坦，川塬相间；西南部土石质山区，占总面积的13.2%，地势陡峭，局部青砂露面，岩屑剥离。自1983年建县以来，宁夏固原市彭阳历届县委、政府根据不同时期经济社会发展情况不断调整工作思路，制定相应的发展方针，逐步形成了彭阳精神。

    近年，紧紧围绕“稳粮、扩经、增草、强牧”的目标，大力实施“强村富民”工程，到2008年以来 ，以地膜玉米、药材、菌草和瓜菜为主的特色种植面积达到41万亩；以“两杏”为主的经济林面积达39.6万亩；以紫花苜蓿为主的多年生牧草50万亩；以牛羊为主的畜禽养殖业饲养总量达到83万个羊单位。初步形成了具有地方特色的优势产业，农民从物色种养殖业中获得的收入占54.8%，全县粮经饲比例为58：22：20，农、林、牧各业结构趋于合理。在土地整理及生态建设中，全面贯彻落实了西部大开发政策，加快了机修、人修梯田、小流域治理和退耕还林草的步伐。新修高标准农田近160万亩；治理小流域83条，治理水土流失面积1252平方公里；完成生态退耕64.08万亩，根据坡耕地调查，全县15°—25°坡耕地45.5万亩，大于25°的坡耕地23.7万亩，总计69.2万亩“。从以上数据来看，全县15°以上的坡耕地基本上全部退了下来，森林覆盖率增大，植被恢复水土流失减少，使人均耕地占有量逐年减少，人口却相对增加。

    在土地资源利用结构方面，趋于合理。根据土地变更调查，至2008年，全县农用地3404.5万亩，占总土地面积的82.6%。其中：耕地2万亩，人均占有耕地4.22亩；林地（含果园）103.97万亩，森林覆盖率达27.4%；牧草地77.57万亩，其他农用地27.01万亩。建设用地17.62万亩，占总面积的4.6%。其中：居民点及工矿用16.1万亩。交通用地0.77万亩，水利设施用地0.75万亩，未利用土地48.33万亩，占总面积的12.8%。其他土地2.36万亩。

    二、宁夏固原市彭阳县在土地资源利用中存在的问题

    （一）耕地面积逐年减少，人口相对增加，可垦的耕地后备资源极为有限。由于近几年来实施生态退耕、小流域治理和建设占用，使耕地面积急剧减少。彭阳县2008年底全县在册耕地面积为104 .8万亩，人均占有耕地面积4.22庙，比1983年的人均7.2亩减少近3亩，而人口却由1983年的18.36万人增加到2008年的24.83万人；未利用地仅有48.33万亩，且绝大部分属田坎、沟壑和河床，无法利用，耕地垦殖率极低。

    （二）耕地面积分布不均，农业结构不尽合理。如北部黄土丘陵区和西南部土石质山区耕地面积大，但耕地质量普遍差；中部河谷残塬区经济、交通等自然条件相对较好的乡镇耕地面积少，人口密度大，人均占有量低。在种植结构上，以粮食作物为主，经济作物比例偏低，高效农业尚处于示范阶段，使土地的产出率低。在农副产品价格稍偏低的年份，农业生产投资回报率等于零，甚至为负数，严重挫伤了农民种粮和经营土地的积极性，少部分农民出现弃耕撂荒耕地，阻碍了全县农业经济的发展，使农村经济发展速度低而不稳，处于徘徊状态。

    （三）土地经营零星、分散，流转机制不健全，集约规模经营难，部分农户耕地较少，农村剩余劳动力输出难，农村中隐藏着不稳定因素。在实行联产承包责任制时，由于宁南山区各乡镇地理位置、自然条件、生态环境的差异，生产责任制的方式也各异。如北部山区由于耕地面积较大，人口密度小，在实行责任制的过程中大部分村组实行按户整块大片承包土地的办法；而红、茹河流域川区乡镇由于土地面积较小，人口密度大，承包时将土地分为若干等级，然后按人或劳力进行承包，每户承包的土地少则10块，多则20块，每块耕地面积大则5亩，小则0.5亩，每户经营的土地堆星、分散，既不利于机械化耕作和水利灌溉，更不利于集约规模经营和发展大宗农业。加之集体土地使用权流转机制不健全，土地使用权隐形交易频繁，引发纠纷和矛盾也不少。且自实行承包责任制后，承包土地从未作过调整，承包后新出生的人口现在已娶妻生子分家，无地可种；部分农户土地无力经营，宁可闲置荒芜也不愿意流转；人多地少的农户外外出务工又被土地拴着；导致乱开山荒、越界种地，为地界经常发生纠纷，甚至上升为刑事案件和家族械斗。部分农民认为，土地从未作过调整，是农村社会不稳定因素的一个重要原因。邻近的省、区和川区县市土地都做过调整，而唯独宁南山区即固原市所辖各县土地未做调整。

    （四）建设用地随意性大，城乡结合部集体土地隐形交易频繁。在建设用地管理上，政府虽加大了执法力度，但由于各方面的原因，使建设用地随意性强，特别是农民宅基地、乡镇企业用地分布零乱，规划相对滞后。由于实行联产承包责任制后土地分户经营，在人口密集的红、茹河流域未及时规划居民点，导致乱占滥建宅基现象时有发生，查处起来非常棘手。如2008年，县国土局虽在古城、红河、彭阳三乡镇做了居民点规划，但由于土地全部承包到户，调整兑换极为困难，导致急需建宅的无法进入居民点规划区，不需建宅的却占有有利地势，使急需建宅户只能违规建宅；乡镇企业用地更为随意，从而导致土地资源的浪费。

    在城乡结合部和较大的建制镇中，由于城市和小城镇建设开发费用过高，房价居高不下，干部职工、城镇居民、个体工商户和私营企业主观念仍滞留在小庭院式的居住环境中，加之与农民转让宅基地建房代价低等因素，与农户私下协商，倒买宅基地建住宅，影响了城镇建设总体规划的实施和城镇化进程。 {Npage}

    三、合理开发宁南山区土地资源的对策

    土地是万物之源，是生存之本，是不能再生的资源。面对耕地大量减少，人口相对增加的趋势，必须加强耕地保护。我们必须全面贯彻落实土地基本国策和执行最严格耕地保护制度，确保粮食生产安全。积极引导农民调整种植业结构和发展高效农业，走集约规模经营的路子，加大土地整理复垦力度，提高土地质量，坚决刹住随意乱占滥建浪费破坏感耕地的歪风，杜绝国家禁止的产业用地，确保交通能源等基础设施用地和新兴产业用地，确保交通能源等基础设施用地和新兴产业用地，强化土地用途管制，充分发挥土地利用总体规划的龙头作用，使有限的土地资源得到合理开发利用，确保宁南山区社会经济持续、快速、健康、协调发展。

    （一）以科学的发展观为指导，全面贯彻落实最严格的耕地保护制度。坚持耕地“占补平衡”制度，是确保国家粮食生产安全的重要保证。对全县现有的耕地，应按96%的比例划入基本农田保护区的范围。对划定的基本农田保护区要逐块登记造册，立碑保护，严禁各类建设占用，确保农民的基本口粮田不减少。归并零星地块，平整土地，减少田埂、道路占地；全面开展农村居民点整理规划编制，实施居民点整理，挖潜改造村内空闲地；积极争取土地整理复垦项目，开展土地整理复垦工作；以增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善生产条件和生态环境。对国家禁止的产业拒绝供地；对新兴产业和基础设施用地，按照“占补平衡”的原则，保障供给，确保耕地面积不减少。土地面积的有限性和土地需求增长性是土地利用领域中永恒的主题。修编土地利用总体规划时，要注重科学性、技术性和可操作性，特别是乡镇土地利用总体规划更要注重规划的科学性、技术性和稳定性，使之真正发挥用途管制的基础作用。

    （二）积极引导农民调整产业结构，发展高效农业。在确保粮食播种面积不减少的前提下，积极引导农民发展高效、高附加值农业、农副产品加工业和养殖业，增加农民收入。主要是发展温棚蔬菜、花卉、瓜果、菌草等高产出农业，政府要加强指导和技术帮助，使其从示范阶段进入集约规模经营阶段，以保证宁南山区的市场供应，更重要的是向外输出，依托我县种紫花苜蓿和地膜玉米多的优势，发展饲料加工业和养殖业，向外输出饲料和肉食，改变以种粮为主的产业结构，形成农、工、贸齐头并进的格局，以促进农业经济的发展。

    （三）建立健全农村集体土地使用权流转制度，依法指导土地流转，化解矛盾。应依据《农村土地承包法》和《土地管理法》的有关规定，结合宁南山区实际，制定农村集体土地使用权流转办法，包括土地流转申报、登记、流转合同的鉴定、发证、兑现、合同纠纷的调解与仲裁等，使部分农民腾出手脚进城务工经商。对农村居民点，政府要采取措施，统一调整地块，统一规划，以减少乱占滥建浪费耕的行为。对无地户和人多地少户要采取移民搬迁政策，对已搬迁的农户将土地收回优先划给无地户和人多地少户，以解决人多地少的问题。对农户土地比较零星的乡镇，要积极引导农民互相兑换，减少因地界等因素发生纠纷，彻底消除隐藏的矛盾，以促进农村社会稳定，为集约规模经营夯实基础。积极引导农民外出务工，增加农民收入，促进农村经济持续、快速、协调、健康发展。

    （四）加大执法力度，规范土地市场。要严格依照土地管理的法律法规，加大执法力度，严格土地用途管理，从整顿和规范土地市场入手，加强对土地使用权流转市场的监管。对城乡结合部违法倒卖宅基地，违规建住宅者要严惩，维护土地管理法律法规的严肃性，确保城镇规划的顺利实施，促进城镇化进程。要继续深化土地使用制度改革，合理开发，集约利用土地资源，真正建立起“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”的城镇土地供应机制。