土地整治整村推进是项“政府得土地，农民得实惠，企业得得效益”的多方共赢的好事。土地整治整村推进工作备受基层政府的推崇，基层抓天时地利人和时机，深入开展土地整治整村推进工作并做好农民安置新居的建设，推进速度如火如荼。针对农民大多进厂做工或经商或进入新农村建设点购房置业，一些自然村人口绝对减少，变成“空心村”，宅基地占地、使用无序等闲置浪费土地现象非常严重。基层政府便开始尝试对一些人口较少的自然村进行建设用地置换，集中到人口大村，集中建设公寓型农民小区。“安得广厦千万间，大庇天下寒士尽欢颜”。房屋是农民遮风敝雨的场所，更是农民毕生的心血的结晶。深入开展土地整治整村推进工作并做好农民安置新居的建设是改善农民生活环境，且有利于节约土地，是件多方共赢的好事，但同时也难事，拆农民群众的房屋，拆农民的祖坟、征农民承包的土地，这些都与农民群众利益休戚相关，牵一发动全身。土地整治整村推进备受基层政府的推崇，推进速度如火如荼，抓节约土地抓到点子上，但要基层在建设农民安置新区时存在农民思想问题、资金问题等问题，盲目推进就可能引发一些新矛盾和新问题。可以看出，推进农民集中居住是一件好事，但是要注意，推进农民集中居住不能搞“一刀切”，要“切一刀”。因而要牵住问题的“牛鼻子”，立足本地实际，分类指导，稳妥合理地有序推进，把它真正做成建设社会主义新农村的一项惠民工程，给农民建设一个新家园，达到布局合理，农民民生活更富足的目标。

　　一、存在问题

　　（一）思想制约。《土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但千百年来，农村宅基地是祖祖辈辈传下来，农民认为宅基地是“私有”。农民对宅基地的狭隘认识与《土地管理法》相悖。农民对集中居住新区建设意义认识不足，旧习俗在农民头脑中根深蒂固。老年人习惯于一家一户独门独院居住，可以在旧村庄里养鸡、养猪、照看子孙，顺便种上几亩田，过着无忧无虑的生活，虽然农村土地利用率高，但产出率不高。另外一些农民反映集中居住像城里人一样生活，居住成本加大，耕地较远，蔬菜、水电开支增加。引导农民集中居住建设向空中发展，农民一时不适应，也感到不方便生产生活，尤其是农村老年人习惯于一家一户生活。

　　（二）资金制约。农民之间经济收入不平衡，对开展土地整治整村推进工作并做好农民安置新居的建设的态度也因人而异，从而形成农民在征拆不同步。在征拆中，农民对征拆态度是“新房子不肯拆，旧房子不愿意拆，破房子不敢拆”。虽然通过拆迁，农民的房子可以旧貌换新颜。但群众对拆迁的态度是因人而异，是“十个手指伸出有长短”。旧房子户不敢拆，怕负债购房子，认为只要日子能过就行，有个遮风挡雨有地方就行了，房屋拆迁补偿费是杯水车薪，购房且如何偿还债务成了农民烦心事。新房子户不肯拆，认为拆迁不计装璜费用，虽然面积可还原，但自己还要掏腰包贴钱装修。空心村里的贫困户，谈拆色变，没有能力购房。乡镇政府配套资金不足也是影响农民集中居住的瓶颈问题。基层有的地方引导农民集中居住，是为城市用地指标，但土地潜力不足，征拆中资金往往采取包干劲经费，一亩几万元，当房屋密度高时，乡镇资金缺口大。征拆中先拆后安置，虽给予拆迁户一定时期的安家搬迁过渡费用，但集中征拆，安置房建设滞后，且集中建设小区要一定时期，而拆迁有时间要求，造成一时农民租房难。各地标准不一，标准低下容易引发农民侵犯农民权益。

　　（三）服务制约。农民集中居住安置小区建设是项系统工程，包括基础设施、下水、垃圾清运、绿化等都需要资金注入。村集体经济薄弱，各村感到资金压力大。而农民过分要求，认为政府把房子建好，把路修好，自己不愿意投资投劳。重建设轻管理导致建设无序，一排排房屋如同营房，缺乏绿化、公共娱乐场所等，根本满足不了农民日益增长的精神文化要求。建设中要求套用城市规划理念统一楼房最低在四层以上，提出了“住宅向高层发展、设施配套向城市看齐”的目标，农民小区功能未充分发挥，在内容上忽视发展生产，忽视了庭院经济和民族风俗特点，以城市住宅小区规划代替农家群落规划，农民及时认识到集中居住的优越性。一些地方只管建设时只管收费忽视了小区管理，小区物业是空白点，在为农民服务中缺乏一个社区组织，或者说还沿袭了村委会管理，管理与服务未跟上。

　　（四）土地制约。农民集中居住需要占用一定土地。而现行土地政策紧之又紧，涉及村组调整土地难之又难。首先涉及村组调整土地难之又难。农民惜土如金。农业税费减免，农民种田告别了几千年来的“皇粮国税”，种田还能拿补贴，农田成了“香饽饽”。农民认为，青年可打工，老了还是回到农里种田。老年人群则认为，自己年纪大，打工无人要。其次是国家对耕地保护实行严格管理。有的安置小区要占用耕地存在无指标可用，试想一下一个县一年就那么一点指标，且优先保障工业园区用地，土地指标紧缺，致使安置小区“带电操作”，要么“搁浅”，因不能逾越基本农田保护区这根红线而无法实施农民集中建设规划。

　　（五）机制制约。根据《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”在农村一户多宅和宅基地面积超标现象还很普遍。法律规定，农民只能拥有一处宅基地，建新须拆旧，宅基地退回村集体组织。退还宅基地于法有据，但在实践中，因农民得不补偿，农民宁愿宅基地闲置也不肯退出宅基地，客观上造成一户数宅，闲置的宅基地无法盘活。在生活中，农民在建房贪大求洋，前庭后院，超占土地，而对于超占如何处理，又缺乏相应的处置措施。

　　二、对策

　　（一）宣传发动。法律上明文规定农村宅基地属于农村集体经济组织所有，但在农民心目中却普遍主伙，是自己的“私有财产”。宅基地私有观念在群众头脑中根深蒂固，通过宣传可改变群众观念。重点是宣传《城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《村民和集镇规划建设管理办法》，破除农民宅基地私有观念，并树立节约集约土地意识。宣传集中居住的好处。群众“看广告更看疗效”。将安置房户型、安置小区选址、补偿标准等与群众利益休戚相关的事情向群众广而告之，赋予群众知情权，将集中居住意义讲明白，把土地节约说清楚，让群众心领神会，采集梳理群众意见，进而行动上支持工作。

　　（二）政策推动。1是出台集体土地使用权流转管理办法。农村集体土地隐性交易普遍存在。在“堵”的同时做好“疏”，出台集体土地使用权流转管理办法，以规范集体土地。十七届三中全会出台关于《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就农村宅基地问题指明方向，《决定》指出“要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权，创新农村房屋产权制度改革、宅基地流转，盘活农村闲置房产。”建立集体土地流转制度，将收回的宅基地，重新分配给无宅地的村民。用经济杠杆来激活集体土地，使闲置的集体土地“上岗”。2是开展农村宅基登记，摸清家底。土地登记是土地产权的保障，是给农村集体土地办理“身份证”，开展土地登记，建立档案，对符合的给予登记发证。农村宅基地可上市交易，让农民在土地整治中得到实惠。3是整治出来的土地，交给村委会发包管理。由村委会发包，好处多多，一是可连片集中土地，供种养大户或企业承包；二是可让农民长期分享土地增值收益。4是利用政策倾斜，鼓励在城镇有稳定收入和固定住所的农民以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房（简称“双置换”）。有关部门和县区要结合实际，制定具体政策。自愿实行“双置换”的农民所获得的经济补偿，优先用于办理养老、医疗等社会保险，在政策上享受与迁入地城镇居民同等的社会保障和公共服务。5是资金扶助。在推进农民集中居住建设过程中，困难要比想像得多，最主要的表现在基础设施配套问题、土地流转置换问题、公益事业发展问题等等。俗话说“思路决定出路”。针对这些问题，基进一步调动各方面积极性，启发各级干部动脑筋、想办法，如集中居住中贫困群众征迁是个老大难问题，给予一定政策倾斜，如实现老有所养，对年纪大的可安排进敬老院。资金是瓶颈问题，需要多方筹资，改变政府单一“输血”方式，吸引更多民间资本用于改善农村基础建设，为农村土地综合整治及农民集中居住注入活力。通过宅基地整理得到的复垦指标全额归村，适时提高复垦指标收购价和复垦补助额度，并积极探索指标的市场化交易方式，不断提高村级组织推进农民集中居住的利益回报。6是对超占的，收取超占费用，用于村庄整治，体现“取之于民，用之于民”。2004年，国土资源部下发了国土资发[2004]234号文件，即《关于加强农村宅基地管理意见》，从严控制村镇建设用规模；积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用；改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序；加强法律宣传教育，严格执法四个方面作了具体要求。加强农村宅基地管理刻不容缓。如发挥村级土地信息员“千里眼”作用。出台闲置宅基地收回办法，如对超占的，收取超占费用，用于村庄整治，体现“取之于民，用之于民”。不符合规划的违建，要顶着人情拆除。7是要在土地整治中引入市场机制。按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展土地整治的优惠政策，鼓励单位、个人投资农村土地开发整理整理，可以将通过整理增加的有效耕地划归投资者有限期使用，使用期限一般不少于30年。凡开展农村开发整理的乡镇、村，可获得一定数量的折抵建设用地指标。县里全拿走置换的用地指标，乡镇无用地指标而整理积极性主不高。因此，合理分配调剂，多余的公开出让，所得出让金用于拆旧补偿或基础配套建设。对农村土地开发整理后按比例获得的用地指标，如新增耕地指标分配机制，激励、调动基层人民政府参与农村土地开发整理的积极性。{Npage}

　　（三）典型带动。1是培育典型中农民群众对项目“不仅看广告，还要看疗效”，更注重整治的效益。农民在旧村庄里建设新房，虽有新居整体上无新村，旧村庄里基础设施、公共服务不配套。而集中居住小区房屋错落有致，整齐划一，车辆进出自如，这从中反映了规划的重要性。俗话说“榜样的力量是无穷的”。培育典型中农民群众对项目“不仅看广告，还要看疗效”，更注重整治的效益。基层政府通过制定实施计划，出台政策，逐步改变农村居民点居住分散，布局零乱。在规划编制中，突出“适度集中、节约用地、方便生产生活”，以合理的耕作半径为依据，同时开门编制，多方征求村委会、村民代表意见，提高规划的操作性。在编制农民新区时，既要体现以人为本，以民为本的理念，又要体现科学、合理、规范的原则。坚持自下而上，自上而下相结合，广泛征求群众意见与科学论证相结合。力求做到布局合理,方便群众生产生活。既要着眼长远，保护资源，又要留足足够的建设发展空间。农村城镇化是一个渐渐的过程，农民生活中的农具、粮食堆放用房不可少，在建设农民集中居住小高层时，如底层建设架空层，用于存放农具等杂物。2是要成立土地整治整村推进的专门机构。过去有些单位或个一直认为农民集中居住是基层国土所要干的事，基层国土所要编报方案、征迁、指导复垦、丈量、资金发放等工作，工作有时是“小马拉大车”。实际上，推动农民集中居住是一个系统工程，涉及的面很多可持续地做好这项工作，必须由政府牵头，基层政府成立统一的办事机构，抽调各职能部门的中坚力量，切实做好农民集中居住工作。

　　（四）自觉行动。农民积极参与旧村改造，自觉投入农村土地整治工作。农民建房习惯于前庭后院，迁入小区后乱占乱建，一方面要打击违法建设。另一方面要调动群众积极性。“上面千条线，下面一根针”。土地整治整村推进及农民集中居住工作虽说件千头万绪的事情，千万条“线”，尤其是矛盾协调皆穿过基层“针眼”。农村土地整治是项民心工程。在实施中涉及村组、户等方方面面利益。农民盼望改善生活环境，提高生活质量，希望改善农业生产条件，增加有效的耕地面积。但千百来农民个人算自己的小九九，个人利益与集体利益发生碰撞时，有时只顾自己既得的眼前利益。思路决定出路。因而首先是要强化宣传，只有思想“通”了，工作才“活”了。召开村民代表会议宣传，宣传集中居住的意义，在会议中统一思想。土地整治规划设计的路渠等向农民问计。对农民代表的意见和建议进行归纳梳理，消除思想障碍。其次是广泛宣传，让群众参与。公众参与的方式和手段：可以利用广播、宣传报等多种途径，向公众说明整理意图，发放有关资料及参考材料，公布各种有关法规及情报信息，让公众积极参与；可设立镇村土地整治办公室，专为开展土地整治提供信息和资料，以此作为政府和公众沟通的渠道。

　　（五）建管互动。首先是农民集中居住区如何管理？农民小区成员来自四邻八乡。农民有自己的人脉亲朋友邻关系，农民交往强烈。做好农民小区可倡导“政府主导，群众主体”。1是农民群众在村党支部带领下自发成立新农村理事会，推选村里老党员、老干部等德高望重的村民为理事，如何管理，怎么建设都由农民自己作主，如老党员、老干部等五老群体，参与小区“三清三改”，即清垃圾、清污泥、清路障，改水、改厕、改路，使农民小区内绿树葱郁、鸟语花香。2是强化对小区居民的文明教育，提高居民素质。农民进入农民小区刚刚“洗脚上岸”公共意识淡薄，占用公共空间建设情况时有发生，随处倾倒垃圾，毁绿种菜等行为一下子难以改变，要通过各种途径、采取多种措施、利用不同载体，强化对小区居民的文明教育，提高居民素质。3是强化农民群众自我管理意识。加强社区工作是完善社会管理，推进社会、经济、政治、文化建设协调发展，构建和谐社会的必然要求，是政府的一项重要工作。用评选活动鼓舞群众。丰富农民精神文化生活，用健康向上的生活方式引导群众。坚持经常的开展文体活动，既活跃了居民的业余文化，陶冶了人民的情操，又能提高社区居民的凝聚力。农民安置小区内建设农家书屋，实行全天候开放，提高使用效率。同时还加大管理力度，对各类图书和刊物进行登记造册，建立了借阅登记制度，并有专职人员管理，运行越来越规范，对群众的吸引力越来越大。建立完善农家书屋，使群众学科学、用科学已蔚然成风。5是以“星级的思想武装人；以正确的舆论引导人；以高尚的精神塑造人；以优秀的作品鼓舞人”是作为开展农民小区文化工作的指南，开展“星级文明户”、“好媳妇、好婆婆、好公民”、“守法文明户”评选活动，树典范，使进小区农民干有目标，学有榜样，形成“众人划桨开大船”的局面，万户追“星”，提高进入小区农民文明程度。

　　其次是如何建设？农民集中安置建设模式的革新。过去一谈到征拆就是异地新建。占用耕地建设如同一张白纸矛盾少，可圈可点，而旧村庄改造其矛盾及阻力不少，但能节约土地，体现地方特色，展示乡村风采。考虑农民居住习俗，可对旧村庄实行改造。基层政府做好规划，对空心村进行“缩实真空”积极引导拆迁户建房，按照“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的要求，组织拆迁户入点建设，力求做到建一片成一片，建一处成一景。引导农民集中居住不是小孩子玩积木可随意搬动。而集中居住要让农民群众分享到现代文明。农民集中居住取决于农民意愿。农民的意愿也受经济收入影响。农民对中心村进退两难,既希望享受公共设施,又想念故土。农民对旧村庄眷念根深蒂固,非一朝一奏效。集中建设强行将农民搬到一起，实行像城市社区管理居民户。这种农户社区管理,增加了农民耕种运输成本，且不利于农民之间交流。新农村农宅思路：1、对经济发达，靠近集镇的村庄，纳入集镇规划，鼓励建多层新型农民公寓。2、零星村落控制发展，待房屋自然老化后村民建房统一纳入新区规划。3、对大村落，可归并附近零星小村落。江南圩区新农村建设立足于布局合理节约集约土地，又有老村庄整治，积极推行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩工作。对村庄改造中腾出的土地，复耕经国土部门验收。旧村改造，归并零散村落，可有效改变农村面貌，提高农民居往水平，增加土地面积，让农民切切实实感受到新农村的美好图景。

　　其三是怎样建设？依据“合理布局、节约用地、保护耕地”的原则，编制新农村中心村规划。开展新农村建设中，为避免旧村改造出现新的拆迁户，一律暂停村民建房审批，同时安排一定经费，动员力量部署村庄布点规划编制及二轮规划编制调整工作，使村民建房进入按规划实施，审批有序规范阶段。首先必须从控制零散建设入手，对新建、扩建、翻建的农户，必须采取措施，逐步引导农民进入中心村。逐步聚积人气，吸引更多的农户自愿迁入中心村集中居住。在建设中不断摸索适应不同地区的建设模式，因势利导，不能急功近利，不要急于求成，更不要一哄而上。应在取得试点经验的基础上，按计划，有步骤地稳步推进。一些地方以规划修编为理由，对农民建房不批准。农民因房屋永久失修、结婚等原因，建房难也成不争事实。在建设用地置换中对零星小村庄进行整理，引导农民向中心村、规划点集聚。应该看到目前农民生活富足，建房面积大了，实行计划生育后家庭人口相对于以前大户家庭少了；农民对公共设施要求高了。首先是结合农房功能需求，为农民统一设计，免费提供图纸，并加强农村建筑队伍管理，引导科学建房，工程质量监管，推行建筑许可证制度，持证上岗，按图施工。其次是新农村建设中，基层国土、建设部门通力合作，加强村庄建设管理，国土部门依据土地利用总体规划，加强村庄建设用地管理和安居点科学规划设计，优化资源配置，节约集约土地；建设部门搞好农民住宅建设的立面、层高、建筑风格管理，提高农宅建设水平，设计农民新屋是“造价不高质量高，面积不大功能全，占地不多环境美”，。倡导联建，政府加强技术指导。政府统一指导建设与农民自建房屋节约土地两比，在农村一些地方每户可节约土地，通过农民新村的集中统一建设，有利于农村基础设施配套建设；有利于将农村发展环境建设与以农村建设用地综合整理为主的城乡土地资源利用整合有机结合，推进农村现代化建设。同时村庄规划不要套用城市化来规划编制新农村居民点规划。规划充分考虑区域现状、风土人情，以节约用地为目标，农村境内沟渠纵横、过去农民建房如同锅沿上贴粑粑，推大饼。新农村建设要充分考虑道路排水等因素。依据“方便生产，改善环境、节约用地”的要求，编制新农村规划，如通水、通电、绿化规划等促进农村容村貌焕然一新，这样有利节约土地，并且房屋错落有致，整齐划一，美观大方。其三是按照“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的要求，让事实说话，让农民看到小区美景，多层、小高层向空中要地，力求做到建一片成一片，建一处成一景。