未竟之城：内蒙古清水河县“烂尾新区”调查
核心提示：根据2002年制定的清水河县新区建设投资估算表，新区整体建设投入将在61亿元左右，而当年该县的财政收入为3000万元。
未完工的楼房耸立在荒野之中，呼呼的穿堂风肆意游走。建起的几幢大楼空置并且继续破
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鄂尔多斯12.20+0.000.00%中国建筑3.70-0.07-1.86%败着。因为久疏保养，部分建筑的外墙、吊顶、台阶都有不同程度的脱落破损，刚打完的地基与盖了半截的楼房错落相映，疏阔的马路一头还没铺水泥，因为地势较高，一起风就聚起四方黄沙，直直灌进人嘴里。
建筑面积7300多平方米的党政办公楼里积着鸟粪，过去的几年间，这些长着翅膀的生物将这里看做自由的领地。无论从何种角度看，这里都是一个巨大的烂尾楼工地。
但在曾经的规划蓝图上，这里被视为一个梦想的开始。内蒙古自治区呼和浩特市清水河县，这个在现代化进程中，一直显得步履狼狈、赶不上趟的国家级贫困县，在2002年作出一个很体现决心的决定——它将举全县之力，用远远超出自身承受能力的庞大投资，建造一个新县城。
这是一个充满勇气的规划。根据2002年制定的清水河县新区建设投资估算表，新区整体建设总投入将在61亿元，而当年，该县的财政总收入为3000万元。
这也是属于内蒙古的黄金十年。自2002年起至今，这个拥有丰富资源和广袤省域的省份，以能源开发和固定资产投资为主驱动力，GDP增速每年都居全国榜首。也就是在这个时间段，内蒙古开始加快推进城镇化进程，城镇化比例大幅提升，由2001年的43.5%，到目前的53%。
同样火速冲高的还有其固定资产投资，2000年，内蒙古的固定资产投资总量刚过400亿，2003年即突破1000亿，到2009年，已超过5000亿元，年均增长20%以上。而在今年1月的内蒙古地方两会上，称2010年“力争完成固定资产投资8700亿元”。
清水河新区的建设也是当年的明星规划之一。然而，十年过去，造城之事已成空想。破败的老县城继续破败，梦想的新城区也并未如神话般崛起。只留下这个半途而废的烂尾楼群，以自己宏伟的残骸，屹立于黄土高原如进行一场行为艺术。
这个残局至今无法收场。当时做出拍板决定的领导、贯彻指示的地方官员，因为调动频繁，至今无人受责。只剩下清水河人心存怨气地嘲讽这座“废城”：“鸽子都住得比我们好。”他们甚至将这里称作“新鸟巢”。
1.“不得已”的新城建设
夹在两座山中间的清水河县县城占地3.4平方公里，有400多年的历史，作为黄土高原与内蒙古高原交接地区为数不多的平坦地带，这里集中着5万人口。该县总面积2859平方公里，但97%的土地都是丘陵沟壑。
这个看起来灰头土脸的地方，曾是康熙四公主的府邸所在，以依山傍水的风光著称。然而现在，清水河非但不清，水位也逐年下降；山上一层一层布满简陋的房屋，窑洞半圆的窗户像一只只眼睛，注视着山下的政府楼。
1998年，呼和浩特市委领导一次来到清水河县开会，讲话中建议：鉴于旧城山路崎岖、交通不便，妨碍地方经济发展，不如换个地方建新城。2001年到2002年期间，上级领导再次到清水河县，重提建设新城区一事。
是搬走居民还是搬走县城，当地官员承认，这个问题在心里徘徊了很多年，“历届县领导也都想挪个地方大展手脚”。而随着上级领导的驱动，新城建设正式起步。
记者获得的《清水河县国土资源局关于清水河县新区建设用地情况说明》说：“城市建设滞后，县城基础设施很差，街道狭窄，街道排洪排污能力很差，每逢降雨，洪水顺山而下，街道就变成了排洪渠，时常危及临街居民生命、财产安全。”
一位原来的县领导描述说：“夏天要是突然下暴雨，大街上都能淹死人。大雨一来，摆小摊的来不及收拾，赶紧就跑，货物都被冲到地势低的地方，那里的老百姓就出来抢东西。”
该领导解释，清水河县特殊的地理环境，导致改造旧城的成本太高：“居民都在七高八低的地方住，很多都在半山腰，怎么把下水道铺上去？做基础设施建设的成本太高，我们当时反复做成本核算，真的没法整，（就算）整也是糊弄，没办法搞彻底。”
据其介绍，当时县政府也考虑过与房产开发商合作，通过出让土地来获得改造资金，或由开发商进行基础建设，为此请过一些呼市开发商实地勘察，都因为改造成本高，回报率太低而没有谈成。
除此之外，迁县的另一个考虑是，县城处于两山之中，面积狭小，无法扩建；并且一直以来没有规划，随意布局，没有有进一步建设的空间。当时县政府正打算发展工业、招商引资，以县里的情况，即便企业愿意入驻，也没有空间供其建设工厂、宿舍或进行生产。
随意建设的另一个问题是，过去的一些危险、污染企业仍然留在县城里：离县政府不远是红旗化工厂，一年生产一亿发雷管，且紧邻一所中学；生产炸药的清水河县化工厂也还在城里。东西两头各有一家水泥厂，生产季节县城往往被烟尘所包围。有人调侃说，沙尘暴一来，清水河人就特别高兴，因为空气陡然清新：“垃圾靠风刮，污水靠蒸发。”
“有人说污染太严重，把企业都关了。企业都关了税从哪里来，干部工资发不发？”该领导介绍，当时也有人提议将企业全部搬去工业园区，终因为成本太高而作罢。“所以结合种种因素，我认为迁城的要求是正确的。”
只不过，没有人考虑这个贫困县的财政是否能够支撑这样的庞大投资。
2.“能快就不要慢”
2001年前，呼市市委建议将新区迁址于喇嘛湾镇、托电附近，并占用托县一部分土地。
喇嘛湾是清水河县西北的一个镇，毗邻托克托县。此番选址，意在靠近大唐托克托发电厂，好带动这个贫困县的发展。但因为占地问题，遭到了托县的强烈反对，市委反复协调亦无用，最后作罢。
2002年，新任县领导班子上任，与上届不同的是，主要领导都不是清水河本地人。据一位不愿意透露身份的当时的县领导表示：“去了就带着（建新区的）这个任务。”
清水河县在1995年11月划归呼市管辖，此前一直属于乌兰察布盟，但不在其境内，是一块飞地，加之地处三省交界，“山高皇帝远习惯了，比较难管理，他们自己有个说法，叫清人治清，”一位原县领导透露，“我们当时遇到的最大阻力，就是当地干部，他们在县里有些小房产，迁县对他们有损失。还有一些是小包工头，在县里干些三五十万的项目，也对这个事情不满意。”
这位官员称，他在清水河工作的时间里，被人写了多封举报信，因此甚至接受过最高人民检察院的调查。
时任县长的云院祯表示：“山区的干部思想比较闭塞，不愿意搬迁，所以当时组织了几大班子的干部出外考察，去了包头、鄂尔多斯、乌海的一些小城镇考察，学习经验。回来以后再由大家进行讨论，到底需不需要搬迁，最后达成共识还是得搬。”另一位原县领导表示，“专门请了山西省规划院过来进行勘探规划、专家论证。”
最后选址于县中部的王桂窑乡，成立了新区建设的专门机构。这次选址重在地理条件，除了紧邻109、209国道及大准铁路，这一区域也是清水河县地势较为平坦开阔的地方。制定了新区建设投资估算表，完成新区地形图的测绘，并开始实施道路平整工作。
估算表显示，新区整体建设工程计划总投入为611272.89万元，分别包括：基础设施建设52231.10万元，第二产业产业化项目投资额为269021.42万元，第三产业各类项目投资总计为21060万元（二三类产业化项目包括流动资金），住宅建设工程投资132562.50万元，市政公共设施项目投资额67890万元，其他费用38299.47万元，基本预备费17431.93万元，建设期贷款利息12776.47万元。
在资金筹措方面，建设单位自筹资金占26.23%，申请银行贷款占11.36%，申请国家投资占12.48%，申请地方投资占12.48%，对外招商引资占31.94%，当地政府自筹占5.42%。
而根据《内蒙古年鉴》，该县当年年财政收入3631万元，而原领导介绍，当时还有1000万左右的债务要填。
“在建新区上，我们想通过搞基础设施，建些大的项目，招商引资，搞市场化运作。不可能通过政府拨款来搞。”原县领导解释。
云院祯进一步说明：“小区家属楼、宾馆、学校等市场化运作，办公楼是投资者垫资的。”如疾控中心、法院、国税局与地税局这些目前已建成的大楼，主要都是由自筹资金，由各自上级单位拨款的。
县政府的投入主要在修路及六通一平的基础建设。城建局副局长王敏的说法是，大约投入了1.3亿。另外，政府欠开发商所垫的建设费用，大约在4000万左右。
国土局的说明中提及：2003年下半年，按照市委、市政府关于加快清水河新区建设的意见以及新区总体规划和建设时序的要求，清水河县委、政府迅速行动实施了部分道路工程、给水工程和部分机关单位办公楼工程建设。
事实上，新区规划的总面积为5平方公里，超过了现有城区的3.4平方公里，不符合1997年清水河县编制的《土地利用总体规划》的规定。而县城迁址需要由国家民政部审批，审批的要件中要求必须符合县级土地利用总体规划，否则需进行修改。但当时并没有修改县级规划的相关规定。因为求快，新区建设并没有进行土地报批，形成了违法用地。
根据国土局的说明，至2007年停建以前，形成的违法用地共17宗，占地面积131亩，皆为林草地，没有耕地。
“我们当时是打算边批边建，现在讲究科学发展观，但10年前基本都是‘能快就不要慢’的思想。”一位原县领导如此解释。{Npage}
3.碰壁与烂尾
一个搬迁有理的县城，一个带着造城任务的领导班子，清水河新区的建设在起步之时就已经具备相当的执行力。
因而，在2004年的内蒙古年鉴上，专门有一部分内容介绍了清水河县的新区建设：“突出抓好新区建设，通过市场化运作，引进中煤公司、中铁18局、内蒙古巨华集团分别承建新区的三街、五路和党政办公楼。各项工程进展顺利，三街、五路的路基工程基本完成，建筑面积7300多平方米的党政办公楼完成主体工程，县疾病控制中心、图书馆以及教育、公安、林业等部门办公楼开始动工建设。”
此时的内蒙古，GDP腾飞之势已经展现，而固定资产投资增速开始引领全国----在其中，有相当部分的投资是建立在类似于清水河这样的新区建设基础之上的。
2000年4月，占地9万平米、总投资3.2亿的呼和浩特党政办公大楼在呼市最早成立的开发区——如意开发区——破土动工，2003年，呼市政府六套班子正式搬迁至这座内蒙古面积最大的办公楼。
在内蒙古，如意开发区正是颇具影响力的示范性样本：规划整齐、道路宽阔、环境优美、绿化充分，簇新而宏大的建筑群，并且有博物馆、大剧院、国际会展中心、高档社区、五星级酒店等充分满足城市想象的场所。
而此时的清水河新区建设，已经陷入僵局。
该县国土局的说明是：由于县财政收入较低等原因，因此新区建设建建停停，步伐缓慢。基于手续未办理，土地未报批，又无大的招商项目做支撑，财力又吃紧，搬迁条件不成熟，截止到2005年基本停建，2007年全面停建。停建时，已成型的建筑工程项目有9项，未建成的建筑8项，道路建设完成了3.8公里的路基工程。
原县领导解释为：“（建新区）我们打过报告，市政府签发的，上面没同意，就打住了。也就是2005、2006年的事，不然不至于只盖了这点建筑，规模还要大。”
多名前任领导在解释新区停建的原因时，都提到与清水河电厂的未获审批有关。据一名全程负责此事的官员介绍，自2001年底开始，清水河县就一直与香港华润集团联系合作，欲在新区所处的王桂窑乡南部，建设一家投资200亿的、6×60万装机容量电厂，如果建成，清水河国贫县的帽子就能摘下。
按照这位官员的描述，当时电厂的前期工作全都完成，专家论证通过，国家能源局也已经同意，文件正运转到发改委。
当时发改委一名司长正出国考察，在等待司长回国的过程中，2004年底，国务院下发了《批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》（国发[2004]32号），“坚决制止电站项目无序建设的势头”，原本“觉得肯定能拿下”的清水河电厂胎死腹中。
此前的2002年9月，清水河县在第一次新区选址的喇嘛湾镇，开始组建“工业园区”。
但在2003年7月，国务院办公厅下发《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70号），严格控制了开发区的审批，所以清水河县“工业园区”一直有名无实。
据经济开发区办公室主任王雄介绍，因为当地工业基础薄弱，所吸引的企业质量不高，并未获得自治区政府的批准，入园企业无法享受优惠政策。“我们只能尽可能地去协助企业，把入园的很多事情揽下来，帮他们去跑相关部门。但是还是享受不到土地优惠，价格贵，需要单项报批，手续繁杂。所以来谈的多，落地的少，可能只有1%到2%。”
王雄认为：“外地开发区早十几年就建了，我们起步晚，一开始就遭到政策限制。政策一刀切，没有考虑到边疆地区的特点。”
这使得清水河新城的建设资金来源渠道更加萎缩。
由内蒙古第三建筑工程有限公司第十二项目部承建的县宾馆和部分政府大楼，于2005年7月开工，该项目负责人周江林表示：“由于政府不能按合同约定给付阶段工程款，也没人催我们干，考虑到再干下去，我们垫付的资金就会越多，于是就停了。”在他的计算里，被政府拖欠的建设款，本利相加，达2200万。
其他项目更是资金短缺，2007年，清水河新区建设全面停止。
原县领导表示，针对当时状况，他们作了很多方面的努力，避免新区“烂尾”：“首先还是积极争取电厂，只要电厂上马，这块地马上能活；二是把王桂窑撤乡建镇，现在叫宏河镇，想靠上国家扶植小城镇发展的政策，万一不能搞（新区），（楼）可以镇政府办公用；三是在新区和园区之间修路，把这两个地方打通，可以用来招商引资。”
该领导表示，2004年办公大楼建成后，之所以没有搬过来，他的考虑是：“一是办公成本要增加太多，二是怕山路危险，交通事故增多。我还是希望电厂上马，吸引人气，大家觉得这地方好，自己就会过来。我现在觉得我太优柔寡断了，要是我为了政绩，行政命令一下，也就搬过来了，也没今天这回事。”
但中央层面的政策变化突然到来。2007年，中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署等七部委联合下发《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，清水河再一次撞了枪口。
同年底，新的县委领导班子上任，对新区兴趣不再，把建设方向转为改造旧城。至此，这个规划庞大的新区“烂尾”的命运最终来临。在2005年以后的《内蒙古年鉴》中，几乎没有文字提到过这个新区。
而在此前不久，被视作新区建设样板的呼和浩特如意新区也被媒体曝光。央视披露称，呼和浩特党政办公大楼交付两年多后，尚未支付承包商的工程款，其资金缺口还有八千余万。
4.何以善后
2008年开始，清水河新任县委班子开始着手进行旧城改造，县城建局副局长王敏表示，改造后的县城将实现“四横十纵”，城区向南扩，增至4.5平方公里。
旧城的大规模改造更加证实了新城“起死回生”的希望越发渺茫。如今，该县的财政正在为“当时的勇敢决定”善后。
根据当地一名官员说，尽管这几年县政府已陆续偿还了部分欠款，但至今尚有数千万元的建设外债未能兑付。以至于当遇上建筑商过来讨债时，县里面的领导只能躲起来，或者继续往下拖。
有媒体经过测算，从新城项目投资比例看，靠外资投入的比例高达30%以上，而以全县可支配财政收入来估算，至少需要30-50年才能还清外债。
而根据清水河县财政局提供的2009年财政预算执行报告显示，2009年全县地方财政收入完成18786万元。
这就意味着还清外债，对于这个国家级贫困县来说，是一个漫长的时间。但这只能由当地的政府和民众来承担。当时负责项目的官员们已经纷纷升迁或退休，无人为此负责。
如今这片占地5平方公里的烂尾楼群，属清水河县工业园管理范畴。这个工业园的主体位于第一次迁城未果的喇嘛湾镇，占地17.31平方公里——在地图上，烂尾楼所在的王桂窑乡和喇嘛湾镇相距甚远，根本没有连成片区的可能性。当地官员说，因为新城烂尾，只好被草草并入工业园管辖。
据当地官员说，县里正计划继续加大招商引资力度，力争将这片荒废的新城区改造成经济开发园区，且正在与一家风力发电商、一家太阳能发电厂洽谈，希望将这些项目引进新区。令人难以乐观的是，至今还没有一个项目能够落到实处。
但居民的生活已经被新城的十年波折完全打乱。在这个项目启动前后，当地甚至出现了买房和卖房的众多周折。据一名本地记者说，当时有一干部，首先得到了要迁县的消息，怕临时房价下降，急急把自己的房子8万当3万卖了。而后发现迁不了，问邻居买回同样的房子，前后赔了13万。
而更多的居民，只能等着老城的升级换代。
十年轮回之后，清水河旧县城破败依然，砖坯房顺着马路两边南北推开，挤挤挨挨，漫溢上山。这里基本没有像样的楼房，多数人住着平房，山上甚至还有人生活在窑洞之中，连县城都没有实现六通一平的基础建设，冬天也无法提供集中供暖。而在农村，至今部分村庄还无路可通，出行要靠毛驴，饮水往往还得靠社会捐助的母亲水窖。
但这一切的改善均要取决于当地财政的表现——因为新区的数亿元投资变成“烂尾楼“，当地财政捉襟见肘。县财政局的退休干部院先生说，与当地100多名离退休老人一样，他多年的医药费、取暖费与边副补至今被县里拖欠。
记者得到的一份材料显示，2009年清水河县城镇居民年人均收入为14747元，农民为4600元。与内地多数地区一样，大部分年轻人被吸引去了经济更发达的地方，现在仍留下来的，多半是无法从这里走脱的人。
但是那些当时拍板这些项目的官员们，已经有了更好的去处。一位当地官员说，从1995年划给呼和浩特市管辖至今，清水河县先后更换了八任县长，全部正常调离，没有受到新区“烂尾”的影响。
