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刘文革 　　中央财经大学经济学院教授、院长助理。同时兼任中国经济发展研究会常务理事等职务。近年来在国家级重要刊物发表论文60余篇，专著3部，并主持10多项国家级课题，获4项省级科研奖励。

关立新 　　哈尔滨商业大学经济研究中心研究员、教授。曾多次参与国家社科基金课题、教育部课题、黑龙江省哲学社会科学课题等研究工作，在《经济研究》、《世界经济》等重要学术期刊发表论文70余篇。

　　■ 刘文革(中央财经大学教授)

　　关立新（哈尔滨商业大学教授)

　　从社会主义制度的基本要求出发，从我国当前农业生产发展水平出发，只有深化农地制度改革，健全、完善农地产权制度，才能根除农业生产发展的阻碍，为促进农村经济发展提供制度保障。

　　我国波澜壮阔的改革历程率先在农村起步并取得突破，农业、农村、农民问题关系中国特色社会主义发展全局。农村“大包干”在30年前打破了农业发展沉闷停滞局面，使农村经济改革活跃起来。农村改革30年间不断深入，领域不断拓宽，从最初的脱贫致富，到取消农业税，终结了延续2600多年的“皇粮国税”，农民真正得到了实惠，感受到了改革带来的好处。实践充分证明，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。目前我国农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快；农地制度改革相对滞后，探索土地流转新模式迫在眉睫。在新的起点上继续解放思想，推进农村改革发展是加快农村经济社会全面进步的迫切要求。从社会主义制度的基本要求出发，从我国当前农业生产发展水平出发，只有深化农地制度改革，健全、完善农地产权制度，才能根除农业生产发展的阻碍，为促进农村经济发展提供制度保障。

　　一

　　农村土地家庭联产承包制的历史贡献

　　我国农民在1949年前后，经过土地改革分得了属于自己的土地，当时的农地制度是“公益性土地归国家所有、经营性土地归农民所有”二元复合型产权结构。1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，承认其自由经营、买卖、出租、典当、抵押等一系列权利。但1955至1958年间，由于强制推行农业社会主义集体化改造运动，我国农民的土地所有权和其他生产资料所有权很快就被剥夺了。1962年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》正式出台后，农民个人不再拥有土地，农民祖传下来的宅基地也被收归农村集体所有。

　　20世纪70年代末、80年代初，安徽小岗村18户农民搞起了土地“大包干”，由此拉开了我国农村改革的序幕。1978年，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的历史性决策。1982年，中央批转《全国农村工作会议纪要》，农村土地家庭联产承包制取代人民公社，不仅发展了农民与土地之间的关系，而且成了当时解放思想的一次垂范，为建立和完善中国初级阶段基本经济制度和市场经济体制进行了创造性探索。1984年，中央提出土地承包期一般在15年以上，家庭承包经营制度从此被确立为我国农村最基本的生产经营制度。

　　从1982年到1986年，中央连续发布关于农村工作的5个“一号文件”，基本取向是突破原有的人民公社体制，奠定农村的基本经营制度，集中释放压抑已久的农村社会生产力。1982年“一号文件”解决了“大包干”姓“资”姓“社”的原则问题，1983年“一号文件”将联产承包责任制确定为“当前农村工作的主要任务”，1984年“一号文件”确认“承包土地15年不变”，1985年“一号文件”改统购统销为市场调节，从体制上确保了农村土地使用权制度的深入推广。“交够国家的,留够集体的，剩下都是自己的”，家庭联产承包责任制初步保证了农民对土地的经营权以及农业剩余的索取权。

　　农村改革发展使我国农村发生了翻天覆地的巨大变化，我国依靠自己的力量稳定解决了13亿人口吃饭问题。数据显示，1978至1984年，我国农业产出平均每年保持7.7%的增长速度。1984年与1978年相比，农业总产值以不变价计算增长了42.23%，按照生产函数估算，其中约有一半来自家庭联产承包制带来的生产率提高。若以生产反应函数估计，农村经济体制改革对农业增长的贡献度为42.2%，提价贡献度为16.0%。从1980年至1985年，农民收入年增长率超过10%，出现了超常规增长。家庭联产承包制度不仅使我国迎来了农业增长的“黄金时期”，而且在很短的时间内解决了上亿人的温饱问题。农村贫困人口的绝对数量从2.5亿人下降到1.3亿人，贫困发生率从30.7%下降到15.1%，成为人类消除贫困历史上的一项奇迹。农村之所以发生翻天覆地的变化，关键是家庭联产承包责任制适应了农业生产的特点和规律性，实现了生产制度的变迁，调动了农民的生产热情，极大地解放了长期受到压抑的农村生产力，增强了生产经营活动的动力，促进了农民收入的高速增长。

　　改革开放30年，农民生活富裕了，农业生产效率高了，农民的生活方式也发生了极其深刻的变化。30年实践证明，以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度极大地解放和发展了农村社会生产力，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化做出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。30年来，我们成功地走出了一条在一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困、加快实现农业现代化的中国式道路。实践充分证明，只有坚持把解决好农业、农村、农民问题放在首位，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断推动农村经济社会全面发展。{Npage}

　　农村土地家庭联产承包制的历史局限性

　　经过30年的改革，我国农村社会生产力得到极大解放和发展，农村经济社会实现了历史性巨变，建立了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架。但是，农村改革不会一蹴而就，伴随农村改革步入“深水区”，改革进程依然任重道远。作为一项制度创新，家庭联产承包责任制还只是一个“半截子”产权改革，并没有赋予其出租、抵押、转让和继承的权利；农村“大包干”尽管解放了农民却没有解放土地，土地产权未能成为农民最重要的家庭金融资产，城乡土地价格“剪刀差”问题日益凸显，城乡经济社会差距持续扩大。

　　现行农村土地家庭联产承包制的历史局限性主要表现在：

　　第一，农地产权主体的虚置，农民的土地财产权没有得到相应的尊重。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但“集体”是哪一级，法律规定较为含糊。在《宪法》中被笼统界定为集体所有；在《民法通则》中界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》、 《土地管理法》中则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。《宪法》规定： “农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，其余属于集体所有。” 《民法通则》(1986) 规定：“集体所有的土地，依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡 (镇) 农民集体所有。”《土地管理法》(1998) 则规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇) 农民集体所有的，由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清，土地所有权由谁来行使模糊不清的后果。正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地只有使用权，而集体土地的所有者不够明确，使农民的利益在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中遭受侵害。有资料显示，地方政府大约在土地用途转变增值的权益分配中得60%至70%，村集体组织得25%至30%，失地农民只得到5%至10%，甚至更少。

　　第二，现行的农村集体土地所有制存在两大制度缺陷：一是农村集体土地所有权只能单项向城镇国有土地转移，造成了农业耕地资源大量的流失和浪费现象；二是农村集体土地所有制隐含着土地产权模糊和集体成员权利平等的平分机制，造成了地权分散化和经营细碎化的趋势不断加剧，严重地影响和制约现代农业的发展。集体土地的所有权不能在不同集体（乡镇和村）之间进行转移，农民的土地承包权转让不得超过承包期，本集体以外的成员不能直接承包该集体的土地，限制了人们对土地的长期投资，特别是限制了城市资本向农村的转移。

　　第三，土地承包权内在的不稳定性在于农地的集体所有制，限制土地规模经营的根源在于土地产权的转让和交易制度：2002年颁布的《土地管理法》，规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这种限制排斥了村民集体在城市化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权，从而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权利；这种限制不仅不利于盘活土地的存量，不利于有效利用耕地，还可能造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的非农就业岗位和社会保障。2003年颁布的土地承包法，规定农民进入小城镇务工或定居仍可保留原土地的承包权，进入大中城市务工定居要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。由于土地集体制赋予村民拥有平等的承包权，土地分配随人口的变化而变化，单个的农户离开该地区就必须放弃集体土地的使用权，而新增农户的土地使用权必然要从集体土地重新分配后获得，不稳定性与分散性成为家庭联产承包制的制度缺陷。

　　三

　　农地改革是农村经济发展关键

　　自1947年《中国土地法大纲》颁布至今，农村土地资源分配问题一直是考验我们的难题。经过30年的改革，我国面临最严重的经济社会问题乃至政治问题，似乎都与土地制度有关联，土地方面存在的问题源于制度性的弊端。农村土地问题不解决，其他几乎所有的经济社会问题乃至政治问题都不可能从根本上解决。目前，我国农村正在发生新的变革，我国农村改革发展正站在新的历史起点上，必须把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，毫不动摇地推进农村改革发展，以新的理念和思路破解农村发展难题，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为全国经济社会发展增添新的活力。

　　农地制度规定了土地的占有和使用方式，不仅包括地权本身，而且包括地权的交易、实现形式和生产组织等。众所周知，农村改革的突破是从调整土地政策入手的，并逐步形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。如果说30年前的农村改革主要是解决农村贫困人口的温饱问题，那么现在建立健全与社会主义市场经济发展相适应的现代农地产权制度，包括土地产权界定制度、土地产权流转制度、土地产权法律保护制度等，就是让农民拥有充分的耕地财产权。只有不断完善集体土地所有权，明确农民土地经营权主体，消除土地承包权内在的不稳定性，促进土地的规模经营，才能最大限度地释放农地制度能量，解决二元体制矛盾、推进城乡一体化发展。

　　农业是安天下、稳民心的战略产业，提高农村家庭财产性收入是农地制度改革的重点，没有农村居民需求的提升，扩大内需进而为全国经济发展提供持续稳定的动力就是一句空话；没有农村居民消费能力和消费水平的提高，实现全面建设小康社会的宏伟目标，也缺乏现实性。因此，深化农村改革要赋予农民更大的自主经营权，要允许进城农民“宅基地换住房，承包地换社保”。事实已经证明，只有允许农民以多种形式流转土地承包经营权，消除土地承包权内在的不稳定性，才能创造条件让农民真正从土地方面取得财产性收入；只有规范农村土地流转，才能解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题；只有保持农村土地承包关系的长期稳定，才能提高土地利用率，促进农业生产结构调整和稳定农业生产，推进农业产业化经营，促进农民增收。

　　1.积极推进集体土地制度改革

　　在产权制度安排中，最重要的是经济资源的排他性收益权和让渡权。马克思主义产权理论认为财产权利是有关生产资料所有制各种经济关系的法律表现，财产权利的各项权能既可以统一也可以分离。由于对产权和所有权的基本范畴理解模糊，导致许多人将产权与所有权两个概念划等号，将产权改革误认为是所有权改革。促进土地流转，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，目的是要在坚持农村土地集体承包经营制度，双重经营基础之上明晰产权，完善家庭联产承包经营体制，实现规模化经营，而不是搞土地私有化。

　　土地制度是农村一切制度之根本，对于农民来说，土地不仅是“养家糊口”的生产要素，也是为其提供社会保障的重要载体。土地承包权关系到农民的生存，是农村最大的民生问题。深化农地产权改革，目的在于按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。通过完善农地产权交易、打破地区壁垒等途径促进农地产权的合理流动，坚决守住18亿亩耕地红线。事实表明，只有加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，才能发展多种形式的适度规模经营，才能提高农民劳动和财产的边际收益，增进农户的个人总收益。

　　以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是深化农地产权改革的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。推动完善土地流转制度，建立健全土地承包经营权流转市场、逐步建立城乡统一的建设用地市场。土地流转必须尊重农民意愿，遵循农民依法自愿有偿的原则，警惕拔苗助长地开展规模化经营。土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。 

　　市场主体的平等地位和自由选择是产权顺畅流转的前提，产权从低效的市场主体流向高效的市场主体是“帕累托改进”过程，流转顺畅的产权制度是社会财富的增加和经济繁荣的要件。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将土地承包权长期化，并赋予其出租、抵押、转让和继承的权利，明确要求在坚持集体土地所有权不变的前提下，确立农民作为土地承包经营权人的主体地位，使土地承包权更趋近于成为一项清晰完整的现代产权。这将为农民利用市场经济所提供的机会，改变自己的命运建立坚实的权利基础和财务条件。

　　2.稳定农村土地家庭经营制度，推动农村经济发展

　　经过30年的不断探索，农村改革发展已进入依靠制度创新的新阶段。在建立社会主义市场经济体制过程中积极探索农地公有制多种实现形式对于我国在社会主义市场经济条件下发展现代农业、促进农村经济发展具有重要意义。在土地公有的情况下，深化农地制度改革，完善集体土地所有权，明确集体土地所有权主体，消除土地承包权内在的不稳定性，促进土地的规模经营，不仅没有改变农地的公有制性质，还保护了农民土地承包的用益物权。

　　当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。深化农地制度改革是还富于民、发展现代化农业保障粮食安全、打破城乡二元体制推动城乡一体化的体现，土地承包关系长久不变而且允许流转，割断农村人口的变动和农地变动的联系，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间，表明了国家对农民土地财产权进行保护的决心。加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是农村发展改革必须始终坚持的方向。为此，必须在以下方面加强工作力度：

　　第一， 抓紧完善《农地承包法》、《土地管理法》等相关法律法规和配套政策，尽快把中央对农村土地承包关系保持长久不变的承诺，落实到法律和制度上，切实保护农民的土地权益。第二，必须严格控制土地的流向，严格土地征用制度，完善土地补偿机制，避免耕地资源的流失。第三，启动户籍制度改革，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助。第四，建立健全农业投入保障制度、农业补贴制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，国家应对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，增强农民参与基本农田保护的积极性。第五，创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加大对农村金融政策支持力度，加强农村金融体系建设，加快建立资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。