一、引言
当前，国土资源管理工作矛盾突出、压力增大，发展的阶段性特征和特殊的资源国情，决定了国土资源部门要将解决保障发展和保护资源这一“两难”问题放在首位。而土地利用总体规划在贯彻切实保护耕地、强化用途管制的国策上发挥着龙头作用，因此，为了强化国土资源政策参与宏观调控的显著作用，缓解我国长期形成的结构性矛盾，转变粗放增长力一式，降低经济增长的资源环境代价，提高国土资源对经济社会发展的保障能力，进而构建保障和促进科学发展新机制，土地利用总体规划无疑成为重要的前置环节。
随着51号文关于市县乡级新一轮土地利用总体规划修编意见的下发，其中关于空间分区管制的内容对土地利用空间规划与利用管理提出了有别于以往的要求，特别是结合2007年至今中央关于“加强国土规划”的要求，针对国土规划是高层次、综合性、战略性空间规划的定位，本文立足于51号文及土地利用总体规划编制与实施，从土地空间分区理论出发，分析讨论各类用地及空间分区，理顺它们与土地利用总体规划及土地利用分区间的关系，为落实土地用途管制和土地宏观调控制度，编制和实施土地利用总体规划奠定基础，并为以后开展国土规划、理顺空间调控关系提供一定的借鉴。
二、土地利用分区理论与应用
土地利用分区以土地利用地域分异规律为理论基础，是土地利用规划的关键内容，也是实行土地用途管制的重要手段，对科学制定土地利用方向、合理确定土地利用结构、提高土地利用集约化程度、促进区域协调发展具有重要意义。我国从20世纪60年代即开展了土地利用分区研究，并于1987年开始土地管理工作中土地利用分区实践探索，随后土地利用分区研究成为土地利用规划的重点。同时，国内各部门与专家学者对土地利用空间分区形成了不同的认识，如土地利用地域分区和用途分区的确定，在国民经济与社会发展规划中提出主体功能区概念，在城市规划中提出中心城区等概念，交通、水利、旅游、环保等部门也都对空间分区有所涉及，具体到空间分区，主要是结合35技术，采用叠置法、聚类分析法、判别法、人工神经网络法等方法进行。
综上，根据相关研究成果，土地利用分区是一个综合的地域概念，即在一定地区内，根据不同区域发展战略、现状和潜力、资源环境承载力和土地利用适宜性，将区域划分为若干地域，并针对不同地域提出土地利用调控指标和措施，实行差别化管理。因此，土地利用分区具有综合性、层次性和实用性的特点。
1.土地地域分区
土地利用地域分区一般出现在大尺度空间中，是按照自然、社会、经济状况及土地利用状况及管理方针的一致性所划分的区域，以“个性”识别为其基本功能。当前，土地地域分区主要有土地利用综合分区和主体功能区两种主要类型，其中综合分区中同一区域不能在空间上继续分布，一般以地理差异命名区域，同一尺度上地域分区类型较少，该分区主要出现在省级以上土地利用总体规划中，如《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》中明确将我国分为西部地区（西北区、西南区、青藏区）、东北地区、中部地区（晋豫区、湘鄂皖赣区）、东部地区（京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区）等9个土地利用区，明确了各区域土地利用管理的重点，指导各区域土地利用调控。国发[2007]21号文则对主体功能区规划提出了具体意见，即根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，并明确全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是各种空间开发布局的基本依据。
2.土地用途分区
土地用途分区主要是作为土地利用总体规划的一项规划内容而存在，是在土地用途管制制度下派生出的分区，将区域土地资源根据用途管制需要、经济社会发展客观要求和管理目标，划分出不同空间区域，并制定各区域土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制。从分区类型来看，土地用途分区不同于地域分区，其以“共性”识别为基本功能，主要在中小尺度空间内直接实现不同类型区之间差异的识别，同类区域可在空间上重复出现，区域命名以主导用途的差异命名。当前，我国的土地用途分区主要应用于县、乡级土地利用总体规划，一般分为基本农田保护区、耕地开垦区、一般耕地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、风景旅游用地区、自然和人文景观保护区以及其他用地区等。
3.空间管制分区
我国土地利用总体规划按行政区域划分为全国、省、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，其中地（市）级以上规划属政策弓l导性规划，县（市）级和乡（镇）规划属于布局实施性规划。因而，对这两个层次规划来讲，土地分区是规划的主要内容，是实施规划的重要手段，体现了政府对土地利用管制作用，同时也决定r土地利用分区具有层次性，不同空间尺度上的分区目标、内容、方法等均有所差别。本文以51号文为依据，在市县乡级空间尺度上对新一轮规划中的土地管制分区加以讨论。
51号文中对土地利用分区的要求主要体现于分用途的空间布局与管制论述，在对各类用地空间布局提出总要求后，分别针对基本农田和建设用地讨论了各自空间调整和布局要求：基本农田调整与布局方面仍将严格执行相关保护政策，划定基本农田保护区，但更突出了基本农田保护质量和补充两方面，提出了划定基本农田集中区和基本农田整备区，体现了规划对未来耕地保护．作的谋划作用；建设用地布局与管制则提出“二界”、“四区”的概念，即通过划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。
根据51号文对建设用地边界与区域的划定要求，研究认为建设用地空间管制分区划定要点如下：①中心城区划入规模边界以内，作为允许建设区；②村镇集中区划人扩展边界，作为允许建设区或者有条件建设区；③各级重点开发园区划入规模边界，作为允许建设区；④城市规划划定的城区范围线可作为扩展边界确定，作为有条件建设区；⑤结合区域土地开发适宜性评价，合理划定禁止建设区，并严格执行；⑥部分风景名胜区和旅游景点，应划定为限制建设区，保证科学开发利用；⑦规划城乡建设用地增减挂钩，重点开展拆迁复垦的现状建设用地划定为限制建设区。同时，管制分区主要发挥空间引导作用，亦为规划实施提供了弹性空间，即各类分区间布局形态可依程序调整，但用地规模不得扩大。
4.空间分区衔接应用
空间分区的目的是为了更好地编制规划，统筹区域各类开发建设，因此，空间分区衔接很大程度上是各类空间规划间的衔接应用。当前我国空间规划及彼此之间的关系参见图1，可见土地管制分区与主体功能区有所交叉，同时土地用途分区和管制分区还受到城乡规划、专项规划等对空间开发谋划的影响。
首先，在空间管制分区与主体功能区之间，禁止开发区范围应该基本相同，当然由于二者划分尺度不同可能有所差别；优化开发区和重点开发区则应划入规模边界以内，作为允许建设区确定，但同样由于尺度差异，主体功能区一般在省级以上范围划定，从而缺少对各地实际情况的弹性考虑，而空间管制分区则是对市县乡土地利用布局与规模指标的整体规划，故在建设用地指标限制下分为规模和扩展边界，从而形成了允许和有条件建设区的主体，以便于动态、弹性、有序地引导和控制区域土地利用，不断优化城乡用地结构与布局。
其次，空间管制分区、土地用途分区与土地专项规划之间是指导性关系，一般情况下土地专项规划需在管制分区与用途分区范围内进行具体设计。
第三，城乡规划与空间管制分区、用途分区由于分属不同职能部门管理，需要在多部门间协调，其中城市中心城区发展方向、范围以及村镇建设等都是土地分区的重要依据，但土地分区还需考虑用地规模指标，故土地分区在整体上需与城乡规划相统一，但规模范围相对较小，体现了保护土地资源、强化用途管制的特点。
最后，其他专项规划是空间管制分区、土地用途分区的重要参考，特别是涉及交通、水利、能源、绿地等重大基础设施和生态建设项目布局与走向的内容，是土地利用分区关注的重点，亦是统筹区域土地利用、协调生态建设的关键。 {Npage}
三、规划中的土地利用分区管理措施与建议
土地利用分区的直接目的是强化用途管制、加强空间引导，根本目标则是统筹区域土地利用，优化城乡用地结构与布局，发挥土地资源、资产和资本“三位”一体功能，突出土地参与宏观调控的地位，在此从市县乡空间尺度与土地利用总体规划修编及实施的角度出发，分别从空间布局引导和规模指标控制两方面讨论土地利用分区管理的内容和技术方一法。
1.空间布局引导
引导土地利用合理布局是土地利用分区的基础性作用，51号文明确要求市县乡级土地利用总体规划需要划定土地利用管制分区，故新一轮土地利用总体规划将在结合土地利用分区基础上，与主体功能区、城乡规划、土地适宜性分区等相衔接，开展规划编制和实施工作。
首先，在规划编制过程中需科学划定土地利用空间管制与用途分区，特别是在规模指标与土地供给有限背景下，科学的土地利用分区及用地布局是发挥指标效用、保障地方发展的重要途径，也是分区管理土地利用的前提与基础，具体包括以下方面：①做好土地利用现状分类与规划分类的双向转换衔接工作，既要为编制规划、划定分区奠定数据基础，又要为未来规划实施提供可靠逆转换依据；②市级规划通过划定城镇发展区、基本农田集中区、一般农业发展区等土地利用功能区来表达土地利用空间发展政策，在中心城区采用管制分区和划定边界相结合的方法实施用途管制；③县级规划通过划定基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、城镇村建设用地区、独立建设用地区等用途区实施用途管制，同时与建设用地空间管制边界、分区相协调，落实弹性规划与空间管制的双重要求；④乡（镇）级规划主要是落实上级规划用途管制的相关内容，通过划定土地用途区，与土地利用结构和布局调整方案相协调，满足主要规划目标、土地利用调控指标的要求；⑤注意土地利用分区与相关空间规划的空间协调度分析，将土地利用分区图与主体功能区划、土地适宜性分区、城市规划分区、城镇体系规划、村镇规划、生态环境功能区等叠合分析，评价土地利用分区的环境协调性；⑥土地利用管制分区应尽量按照城市发展方式划定，合理划定规模与扩展边界，明确管制分区；⑦交通、水利设施等线性工程难以通过界线和分区实现用途管制，但可通过项目列表与地图标示等方式加以布局控制；⑧风景名胜区、自然保护区、森林公园等需要划入禁止建设区的复区用地，需要在明确核心保护区的基础上科学谨慎地划定相关土地分区，避免后期土地利用与保护产生冲突和矛盾。
其次，在规划实施过程中，土地利用分区是落实土地用途管制制度、加强空间布局引导的关键和依据，具体管理措施如下：①建设用地预审的关键，根据《建设项目用地预审管理办法》相关要求，所有新建项目必须通过对项目选址、用地规模、占用耕地与否等开展用地预审工作，其中审查的核心内容之一就是用地范围内的土地利用分区，而针一对新一轮规划中需划定建设用地管制分区，则有必要在当前用途分区审查基础上，强化以管制界线与分区来控制建设用地指标的空间分配，进而引导空间合理布局，同时结合规划中的基本农田集中区和整备区，审查建设项目占用耕地后的补充耕地初步方案；②征供地工作的依据，随着国家不断规范征地供地政策，对中心城区（扩展边界）以外的征地项目将严格按用途审核，探索集体建设用地流转，解决目前征地范围过广、城市扩张过快等问题；③相关空间规划编制的依据，各类空间规划牵涉众多部门，但所有建设最终都需落实到土地仁，故土地利用分区及规划是其他空间规划的依据，都需与土地分区及规划相衔接。
最后，从土地利用分区应用的技术要求来看，土地利用分区主要通过图件方式表达（表l），而具体实施则主要借助地理信息系统、遥感等技术，具体应用包括：①借助RS和GIS技术实现土地利用数据不同分类间的双向转换；②应用以GIS空间分析技术对土地利用空间开展评价，为划定土地分区奠定科学基础；③采用GIS叠置分析方法实现各类空间规划的综合分析，协调彼此关系；④通过GIS技术建立各级自然、经济、社会和土地利用数据库，并实现实时更新，为各级土地利用分区与管理服务；⑤建立各级土地利用分区模型库，为不同尺度下的土地利用分区提供辅助决策支持；⑥通过GIS技术建立土地利用规划管理信息系统，实现土地利用规划数据、规划成果、规划管理的一体化、精细化管理，特别是落实分区管制制度，切实提高建设用地预审效率与精度。
2.规模指标控制与结构调整
新一轮全国土地利用总体规划中设定了15项主要调控指标，分为约束性和预期性两种，其中在总量指标中明确了耕地、园地、林地、牧草地和建设用地在规划基期、2010年和2020年的总规模，以规模净变化控制各类用地的结构调整。因此，在规模指标一定的前提下，通过科学划定土地利用分区，以合理的空间布局挖掘有限规模指标的利用潜力是新一轮规划的重要课题，也是促进土地集约利用的必然要求。
市县乡级土地利用指标及用地结构调整需根据已确定的土地利用目标和上级规划下达的各项指标及当地资源环境条件中的硬性约束加以分解确定，故该空间尺度上土地利用分区的应用亦需以此为前提：一是在土地用途分区、建设用地管制分区以及基本农田集中、整备区的空间引导下，重点对建设用地与非建设用地、城乡用地与基础设施用地、城乡用地和农用地内部结构进行深人研究，协调土地利用结构与布局之间的关系；二是各类用地规划规模需与土地用途分区划定相适应，特别是保证用途分区中的主导用途面积与规模指标间关系合理；三是新增建设用地指标需与建设用地管制分区划分相配套，重点保障规模边界内允许建设区用地需求，并为规划列表中的线性基础设施工程、扩展边界与有条件建设区内的弹性规划建设留有指标余地，严格控制限制建设区和禁止建设区的土地利用活动；四是土地整理复垦开发工作需适应规划确定的基本农田集中区和整备区相关空间布局要求。
四、结论与讨论
土地利用分区是依据区域自然、社会、经济、生态条件等差异及土地利用战略所确定的土地利用方向相对一致的区域单元，是统筹区域土地利用、优化用地布局与结构、落实土地用途管制制度的重要手段，也是新一轮土地利用总体规划编制的核心内容。但是，土地利用分区作为空间分区的组成，同样具有空间尺度性特质。因此，本文结合51号文对土地用途分区与管制分区的要求，通过理清各类空间分区的内容和彼此关系，探讨了其与土地利用分区衔接应用的关键，进而以市县乡级空间范围为研究尺度，总结当前土地利用规划尤其是土地利用分区编制与管理中的各项措施和方法，从空间布局引导、规模指标控制与结构调整两方面提出应用GIS等技术科学划分土地利用分区的原则，以及规划实施过程中土地利用分区管理与用途管制方法，是市县乡级土地利用总体规划中土地利用分区应用的阶段性总结。
当然，新一轮市县乡级土地利用总体规划编制工作正在全国范围内有序推进，对土地利用分区的应用研究同样处于不断探索和改进中，特别是土地管制分区等弹性规划理念仍有待进一步系统、深人地研究，而诸如神经网络、人工智能等各种新技术方法也将在土地利用分区中有更为科学广泛的应用，进而为实现区域内各类用地科学布局、富有前瞻性地编制土地利用规划、提高土地利用管理水平提供支撑。
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