案情

　　2022年10月，某市东城区创新村在村边修建晾晒场，动工平整铺设水泥时，该市东城区综合执法局执法大队在接到群众举报后，组织执法人员到现场对创新村的施工行为进行了制止。执法人员下达了《责令停止违法行为通知书》，要求其停止占用耕地的违法行为并将地块恢复原状。

　　创新村村民代表对认定其违法提出异议，并提交了镇司法所出具的调解意见书、村庄规划图等证明材料，说明该村组织的施工只是在纠纷解决后将被破坏的晾晒场重新修建，不属于违法占用耕地，并继续完成了晾晒场的修建工作。东城区综合执法局书面征询市自然资源局该地块最新年度国土变更调查的地类，得到答复为地块对应的2021年年度国土变更调查成果中地类为旱地。2022年11月，东城区综合执法局对创新村作出了行政处罚决定，责令其15日内拆除晾晒场且恢复为耕地，并处罚款2万元。创新村对处罚决定不服，迟迟未按处罚决定履行相关义务。处罚决定到期后，东城区综合执法局准备组织对晾晒场进行拆除时，创新村将综合执法局起诉至东城区人民法院，并将市自然资源局列为第三人，要求撤销行政处罚决定。

　　分歧

　　涉嫌非法占地违法行为案件中，由于被占用土地的地类认定问题关系到应采取何种处罚，且认定的地类不同所产生的法律后果截然不同。实践中，对于以实际现状地类、规划用途或是年度国土调查地类来认定违法行为，各方有不同意见。

　　创新村认为，此地块一直是村里共用的晾晒场，考虑到村集体经济发展的需要，村庄规划已将其划为产业发展用地。黄某等村民由于宅基地纠纷问题于2021年7月将晾晒场破坏，并种上了玉米、南瓜等作物。创新村将黄某等村民起诉至法院，2021年11月法院判决黄某等村民退回侵占土地，2022年9月在镇司法所协调下黄某等村民将地块退还。本着尊重历史以及服从规划管控的原则，该地块应按建设用地进行管理。东城区综合执法局的处罚不合理，应予撤销。

　　市自然资源局认为，年度国土变更调查是按现状调查，因地块调查时点地块上种植玉米等旱地作物，按旱地认定地类符合国家调查规范，东城区综合执法局来函核查，要求提供该地块的年度变更调查地类，该局根据掌握的2021年年度国土变更调查数据进行了核实并将结果反馈给了东城区综合执法局，具体如何适用就要看执法部门在调查取证后的判定标准。

　　东城区综合执法局认为，该局收到村民举报，创新村在破坏耕地硬化地面进行建设，由于该局不是地类认定的专业部门，按照相关规定，该局征询了自然资源局意见，并以最新年度国土变更调查的地类作为处罚依据，符合相关规定。

　　分析

　　执法不应简单将调查地类作为判定依据

　　根据《土地调查条例》第二十八条的规定，土地调查成果不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据。但实际工作中，仍有观点认为，依据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》中关于违法用地占用地类认定的规定，违法用地占用地类的认定标准为现状地类，而忽视了工作规程中“违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定”的规定。

　　不仅如此，现实中土地利用现状会因相关权利人生产、生活等活动不断发生改变，即便是每年一次的年度国土变更调查也无法实时反映实际土地利用状况，仅能反映土地在调查时点的状态，因调查时点、技术、方法等因素的影响，国土变更调查不可能保证准确。而且，调查地类也不一定是实施非法占地违法行为前的实际用途，仅采用国土变更调查地类作为处罚认定依据，在证明力上往往无法达到确实、充分的证明标准。实践中，核定涉嫌违法地块占用前的用途时，不仅要参考国土变更调查中地类，更应综合考虑用途改变的合法性，不应简单地将调查地类作为判定依据。

　　本案例中，此地块历史上一直作为公共晾晒场使用，因纠纷改种玉米后，在年度国土变更调查中被调查为旱地。纠纷解决后，若仅以调查地类作为依据，忽略了黄某等村民破坏公共晾晒场的侵权违法行为，以破坏耕地对创新村进行处罚，难以让创新村村民信服。

　　执法应遵循用途管制、服从规划的要求

　　土地用途管制的基础是土地利用总体规划。依据《土地管理法》第七十七条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。由此理解，判断非法占地改变的土地类别，应主要依据土地利用总体规划的用途。但实践中，特别是在国土空间规划落地之前，规划管制并没真正覆盖到城镇之外的区域，城镇之外的农用地按现状进行管理，土地用途在耕地、园地、林地等农用地内部之间的调整没有严格的限制，也就导致实际存在非法占地先将耕地改变为园地、草地等用地借以减轻后续被处罚程度的漏洞存在。在国土空间规划全面实施的地区，特别是村级的国土空间规划落地的地方，规划用途类型已经覆盖到全域全地类要素，实施村庄规划的区域用途应以规划用途作为管制依据，土地开发利用的用途应符合规划用途。若执法工作仍沿袭旧有现状地类管理模式，就会导致用途管制依据的矛盾。

　　本案例中，创新村的村庄规划于2021年10月通过省级审批，并已提交国家上图入库，村庄规划标示涉案地块的用途为产业发展用地。经公示后，村民都已了解到村里每块地的规划用途，若仅因年度变更调查的地类变化就改变用途管理的规则，必然产生管理上的混乱。

　　执法应依法依规综合判定用地性质

　　国土变更调查成果数据在国家审核后，将会依据《土地调查条例》所规定的程序发布，并应用于国土空间规划、农转用审批等管理领域。但在实践中也产生了经审核国土变更调查地类就是法定用途的误区，甚至有人简单认为只要国土变更调查将土地调查为建设用地，就可以按建设用地使用土地。然而，土地调查地类不是法定的许可使用用途，土地现状改变并不意味着其批准用途的调整。按照国土调查的相关技术规程，土地调查地类须按实际现状调查，调查过程既不核实用途是否有合法来源，也不判断使用方式是否违法，这必然会出现调查地类与其审批用途或是不动产登记用途不一致的情况。若执法过程中不核实合法许可用途，生硬依据土地调查地类进行处罚，就有可能侵犯土地权利人依法使用土地的权益。晾晒场符合《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》中规定的设施农业用地范围，对于此类历史形成的设施农业用地的管理，可由自然资源主管部门会同农业农村主管部门制定具体实施办法，细化管理措施，避免其游离在管理之外。

　　本案例中，年度变更调查反映出该地块从设施农业用地向耕地的地类变化。但这一变化不能直接理解为地块达到稳定利用耕地状态，更不能简单地认定其法定用途调整为耕地而进行处罚。创新村的公共晾晒场属于历史形成的设施农业用地，而现行设施农业用地管理政策对其翻建应办理何种手续也没有明确的规定。从建立长效管理机制角度考虑，自然资源主管部门可引导其办理备案手续，将其纳入日常管理。

　　对于农业设施建设用地处理，根据《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》的规定，要严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准。这一规定强化了对农业设施建设用地的管理，明确新增的农业设施建设用地须经依法审批。实践中，对历史形成的农业设施再翻建应如何处理没有明确的规范，需要自然资源、农业农村等部门结合实际引导农村集体经济组织完善相关的审批手续，综合执法部门在组织执法时应结合国土空间规划以及地块历史使用情况对土地性质进行认定，改变以现状调查用途管地的工作模式，应以规划用途作为判断用途管制的主要依据，同时结合国土调查成果、用地审批用途、实际使用状况等对行为的性质进行综合考量，确保作出的行政处罚依据充分、合法有效。

　　本案例中，东城区法院经审理认为，晾晒场虽然被改为种植玉米，但地块的土壤质量、有效土层厚度、水文状况等方面并没有达到可长期稳定耕作条件，将其作为耕地保护背离了用途管制的目的，保护“纸面上的耕地”并非立法的初衷，在能够证明地类认定所依据的土地调查数据与实际现状不符的情形下，应当以土地的实际用途为依据来认定地类。而且，创新村的村庄规划已获批，已明确将稳定利用耕地划入耕地保护目标，而此块晾晒场用地并不在耕地保护目标范围内。东城区综合执法局仅依据该地块的年度国土变更调查地类，就认定创新村的行为属于非法占用农用地，属于行政处罚依据不充分，应予以撤销。