国土空间规划督察，是机构改革后中央赋予国家自然资源督察机构的新职责，也是自然资源督察机构的一项新工作。国土空间规划督察督什么、怎么督、怎样把握督察中的一些重大问题等，是开展国土空间规划督察无法回避的问题。
聚焦市县国土空间规划实施情况开展督察
中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出，国土空间规划具有法定效力，要求先规划、后实施，管控边界和约束性指标要落地；对规划的调整和修改有严格限制，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，对违反规划的行为要严肃查处。市县国土空间规划和乡镇国土空间规划是规划实施的“最后一公里”。开展国土空间规划督察，应以市县国土空间规划的实施为重点，围绕规划编制报批、规划调整、国土空间基础信息平台建设、监管责任落实等方面开展督察。
市县级国土空间规划编制报批情况。一是落实“四统一”情况。核查地方政府是否坚持“多规合一”，是否在国土空间规划体系之外另设其他空间规划；《若干意见》印发后，是否还存在新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等情况；市县级国土空间规划编制过程中，是否严格落实“四统一”关于底图、标准、平台等相关要求；各地在市县国土空间规划现状基数归并、细化、转换过程中，是否严格执行有关标准和规范，是否存在通过基数转换擅自将违法违规用地、用海合法化，是否存在不按照规划现状基数分类转换规则进行主观故意弄虚作假等问题。二是统筹划定落实“三区三线”情况。按照“坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”的要求，核查地方划定的“三区三线”是否存在交叉、重叠冲突等问题；永久基本农田划定是否保质保量，对已划定永久基本农田中存在的划定不实、违法占用、严重污染等问题是否进行全面梳理整改；是否依据永久基本农田保护任务，在长期稳定利用耕地中，按照质量优先要求，将高标准农田、集中连片优质耕地、土地综合整治新增加耕地等调整补足为永久基本农田；是否优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等生态功能重要区域以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。三是与上位规划、详细规划、相关专项规划的协同衔接情况。核查市县级国土空间规划是否与上位规划相衔接，是否存在突破上位规划约束性指标和刚性管控要求的情况；市县以下编制的详细规划是否与市县级国土空间规划有效衔接，是否按照规定程序编制和报批详细规划，是否存在越权批准、下放审批权限、不按相关规程标准编制报批等问题；相关专项规划是否相互协同，是否以总体规划为依据，是否与详细规划做好衔接。
规划调整审批情况。一是核查规划调整的频率。地方是否存在刚批准规划就修改、频繁修改规划等问题，可结合地方政府换届、招商引资等情况分析频繁修改规划背后的原因。二是核查违规批准规划调整情况。核查是否存在突破各类管控边界、约束性指标批准规划等问题；因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，是否先经规划审批机关同意，并按法定程序进行修改；是否存在未经批准擅自开展规划调整问题。三是核查是否按照法定程序调整规划。是否进行深入研究、征求利害关系人意见并组织专家论证，是否实行集体决策；是否存在以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件等问题。
国土空间基础信息平台建设情况。一是“一张底图”落实情况。核查地方是否以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的“一张底图”；编制国土空间规划及划定“三区三线”、自然保护地和历史文化保护范围等内容是否与“一张底图”相对应。二是国土空间基础信息平台建设情况。核查地方是否按照要求，结合各级各类国土空间规划编制同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，是否落实对未完成平台和系统建设市县不得先行报批国土空间规划的要求。三是各类空间规划成果汇交及更新情况。核查市县级国土空间规划成果是否及时向本级平台入库和向国家级平台汇交，经审批的详细规划和相关专项规划成果是否按规定程序向国家级平台汇交，规划调整和修改后是否及时完成数据库更新和数据汇交并实现“一张图”动态更新，是否建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，是否实现管理行为全过程可回溯、可查询。
监管责任落实情况。《若干意见》要求，对省级政府及相关部门履行监管责任情况开展监督检查。按照“谁审批、谁监管”的原则，核实省级政府是否按照规定，除需报国务院审批的城市国土空间规划外，对其他市县及乡镇国土空间规划，根据当地实际提出规划编制审批的内容和程序要求；是否落实有关要求，除需要报国务院审批的城市国土空间规划外，对其他市县及乡镇级国土空间规划，省级相关部门是否根据本地实际，制定编制审查要点并监督落实；核查省级政府是否组织相关部门对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查。
开展国土空间规划督察涉及的几个问题
关于国土空间规划的唯一性。坚持国土空间规划的唯一性，是开展国土空间规划督察必须把握的原则和前提。通过督察，督促地方以第三次全国国土调查成果为统一底图，整合各类规划，建立统一的国土空间规划体系，坚决避免以往出现的各类空间功能交叉重叠“打架”问题，确保国土空间规划的唯一性。在新的国土空间规划尚未编制完成、正式实施前，国家明确了过渡期间有关问题的衔接，要求原经依法批准的土地利用规划、城乡规划区划继续执行，作为建设项目用地审查的规划依据；超出原规划范围的建设项目，应衔接“三区三线”等国土空间规划管控要求，采取预支规划规模的方式保障用地。《若干意见》特别强调，实施国土空间规划后，各地不得在国土空间规划体系外另设其他空间规划。国土空间规划督察，首先要核实各类专项规划融入国土空间规划的情况，特别是在国土空间规划实施后，地方是否仍在执行原规划，是否做到以国土空间规划协调各类专项规划的空间利用需求和矛盾冲突。在国土空间规划实施初期，督察地方政府坚持国土空间规划的唯一性尤其重要，这将为以后有效推进国土空间规划的实施打下基础。
关于国土空间规划调整的法定性。规划调整是否符合法定程序和要求，是国土空间规划督察关注的重点。“三区三线”划定并经批准后，未来一段时期内各类开发建设活动必须严格落实相关管控要求。以往各类规划的严肃性不够，其中突出问题就是规划调整随意性大，一届政府一届规划、“规划跟着项目走”等现象较为普遍，严重削弱了规划的权威性。解决这一问题的关键是要坚持“先规划后建设”。国土空间规划实施后，涉及空间布局调整、范围变更等，要严格按照法定程序报批，落实用途管制要求。包括两个方面：一是依法批准。《若干意见》要求，因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确实需要修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。二是及时更新“一张图”数据库。规划调整并经批准后，应及时完成数据库更新和数据汇交，实现国土空间规划“一张图”的动态更新。规划审批机关要加强对入库数据质量的审核，确保规划调整数据真实性、准确性。
关于先行试点、边督察边总结边完善的问题。开展国土空间规划督察，无现成的经验和做法可供参考，其督察思路、方法路径等需要在实践中不断探索总结。在准确把握中央关于国土空间规划新要求特别是新政策规定和充分调研基础上，宜以省级为单元，结合当地经济社会发展水平、资源禀赋、用途管制要求等方面情况，选择一个或几个市县开展督察试点。坚持问题导向，对照中央精神及自然资源部有关要求，核实清楚国土空间规划实施中存在的主要问题，有针对性地提出督察意见。根据督察试点情况，及时总结提炼，形成规划督察制度性成果，并利用督察机构集中研讨、整训等机会加强交流，促进规划督察进一步完善。
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