——2009年“中国农村土地问题立法研讨会”发言

尊敬的各位专家、老师们、同学们，大家下午好：

    农村宅基地使用权问题是陈校长农村土地立法问题的子课题。我把相关的研究报告给大家作简单的介绍，首先对现行农村宅基地使用权制度的基本特征作介绍，由于现在的农村集体土地是一个公用权，我们把它定性为靠近公用权，樊纲曾经概括公用权的基本矛盾是个人既是所有者，又是非所有者，这个基本矛盾在农村宅基地使用权制度中表现为这样两个方面，第一个特点，农民作为天然的使用权主体，具有必然的不可剥夺的与他人平等的使用权份额，并获得相应的使用收益；第二农民作为集体土地的非所有者属性，决定了当他对土地不使用或者不参与土地经营的时候，或者说放弃自己的土地使用权份额的时候，便不能参与土地收益的分割与获取，根据这样的基本矛盾，由此判断有这样几个方面的特征，第一宅基地使用主体特性，根据相关的法律和条例的规定，宅基地使用主体必须是农村村集体内部成员，只能够自己建设房屋，不可转让。第二个特点，产权取得的无偿性，据我们调查，现在农村宅基地产权的取得，基本上近似于无偿，只要交少量的费用。第三个特点，使用的无限期性，只要人活着，永远都可以使用，现在的习惯是下一辈仍然可以继承，从这点来说，农村居民在宅基地建设的房屋称为小产权房，从这点来说，相对于城市土地来说应该是个大产权，应该可以无限期使用，现在的城市土地住房用地最高是70年，而他们可以无限期使用，从这个角度来说是大产权，而不是小产权。第四个特点，是权能的限制性。因为宅基地使用权的取得和行使权利的转让，是不能自由转让，权能是受到限制的。这样几个特征，我们从效率的角度来说，中国的土地，不管是农地，还是建设用地，都是非常稀缺的，导致了资源的利用还没有充分发挥出来，由于产权权能的限制性，导致我们没有办法在集体之外选择土地的最优的使用者，因为从经济学的角度来说，应该选择这块宅基地的最优使用者，但由于没有办法选择所以就带来了效率上的损失，当然还有其它比例各方面的损失，我在这里就不加以展开说了。

　　具体来说，第一方面，现行农村宅基地使用制度存在哪些问题？我们通过对10多个省市的走访和调查，归纳出几个方面的问题，第一农村宅基地使用分配制度不明确，因为现在从严格作为公用权的角度来说，大家具有平等的使用权，事实上不是这样的，使用权操纵权是掌握在村干部手中，所以导致有些人占得多，有些人占得少，大部分情况超标，有一处、两处、三处、四处的情况都有。第一，分配制度不明确。第二个农村宅基地取得制度不合理，缺乏转让的规范。第三，宅基地使用权监管体制不完善。比如说宅基地使用权登记制度是缺乏的，没有形成一个统一的规范，有的地方有登记，有的地方没有登记，有的是领到了宅基地使用证，而有的人没有领到，所以说登记制度缺失。农村宅基地使用管理权失效，有些宅基地作为经营性用途，使用管理权也有问题，出现了一些空心村。

　　最后，我简单介绍农村宅基地使用权立法的制度创新思路。第一方面，要完善农村宅基地使用权法律体系，除了建立完善的统一的产权制度体系之外，同时要建立相关的保护制度，因为在经济制度当中，产权制度是一个核心，但是它裸露的时候没有相关的支撑作用的时候，利益很容易受到侵害，除了要建立一个完善的统一的农村土地使用权制度外，同时要建立相关的辅助制度，来保护这个核心。

　　第二方面，要强化农村宅基地使用权权能，这一点和前面专家做虚、做实的说法也是一致的，通过提高农村宅基地使用权的权能和强度，把这些没有明确的权能性质归并到使用权主体中，让农民来掌握这些权能，通过这样的方式来明晰产权，我们这样说回避了关于所有权的问题，究竟是公有化，还是私有化，完全的私有化和公有化是不存在的，大多数是处在两者之间，究竟该怎么样选择较高的效率，我们认为加强使用权的权重和强度，就是要提高使用权强度，也就是要明确集体土地所有权的组织应该是村集体经济组织，在弱化所有权能，强化使用权能的原则上，来明确农村宅基地使用权能，提高农村宅基地使用强度，来弥补所有权主体非人格化带来的不足，从而提高产权权利的强度，增强对行为人的激励性。

　　第三方面，采用市场思路，强化市场功能，来明晰市场配置和政府配置之间的边界。因为现存的农村土地制度是计划经济的产物，现在我们国家已经推行市场经济几十年了，这种计划经济体制下的产物已经转向以市场化为导向。

　　第四方面，应该尊重国家现实经济在地区发展的不平衡性，赋予各个地方政府稍微更多一点的选择空间，有些经济比较发达的地区，说得极端一点，可以让他们实行私有化，在经济不发达的地区，仍然维持现在的制度，但是现存制度为什么能运行，就是因为在某些地方还能够适应，但是在很多地方已经不适应了，我们应该赋予地方政府更多的选择空间，根据各个地区的经济发展水平的不平衡性来做一些选择。

　　谢谢大家，我的发言到此结束。