——访《农村土地承包法》起草领导小组成员、国务院发展研究中心副主任陈锡文

　　农村的问题都离不开土地。土地是农民的生存所系。即便是现在，非农收入已经超过了农业收入，农村出现大量抛荒现象，农民对土地的认识出现了变化，但在目前的社会发展阶段，土地作为农民生存保障资料的功能将在很长时期内不可能改变，农村部分劳动力在城乡之间“双向流动”的特点在相当长的时期内也不会改变。因此，稳定现行的农村土地承包关系，稳定农地制度就不可动摇。这也就是新近实施的《农村土地承包法》的主要的立法精神。

　　２００２年８月２９日全国人大常委会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》，已于今年３月１日正式实施。在普遍赞誉该法“是一部好法”的同时，学术界也有一些不同的声音，而对于本法直接受益主体的农民来说，还存在一个需要进一步宣传、教育的过程，包括相关的执法、监督部门同样需要进一步研究、贯彻落实本法，并在实践中不断发现和解决新的问题，这将成为今年乃至今后很长时间内的一项重要工作。

　　就此，本报记者日前对《农村土地承包法》起草领导小组成员、国务院发展研究中心副主任陈锡文进行了专访。

　　《农村土地承包法》是顺应形势发展的产物

　　记者：陈主任，《农村土地承包法》于３月１日正式实施，人们普遍赞誉“这是一部好法”，您作为该法起草领导小组的成员，能不能简单介绍一下其立法的背景？

　　陈锡文：农村改革以来，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这非常符合我国农村的实际情况，绝大多数群众都希望家庭承包经营体制能够长期保持稳定。实际上，这种经营体制已经载入宪法。但是，一方面中央的政策和已有的法律都要求这种体制保持稳定，另一方面，政策不落实的情况也时有发生，有些地方在承包期内随意收回或调整农民的承包地，对农民利益造成很大的损害。因此，在客观上需要有一个严格规范的法律来确保家庭承包经营体制的长期稳定和完善，从而使农民的土地权益得到切实保障。这是一个大的背景。

　　而直接的背景是，１９９８年中共中央十五届三中全会制定了一个有关农业农村工作的决定，在分析了家庭承包经营与我国国情的关系以及和发展农村生产力的关系后，明确提出要赋予农民长期而有保障的土地使用权，并向全国人大提出了立法建议。１９９９年初全国人大便成立了《农村土地承包法》起草班子，到法律出台前后经历了３年多时间。

　　两个“不得”最重要

　　记者：从法律条文来说，您认为其最重要的表现在哪些方面？

　　陈锡文：从法律条文来看，除了一些原则性的规定更加明确外，大家最关注的有两条，即第２６条，“在承包期内，发包方不得收回承包地”和第２７条“在承包期内，发包方不得调整承包地”，这是本法非常明确的规定，也是在实际中经常出现的问题。

　　本来问题很简单，承包方与发包方签定了合同，那这土地在承包期内就已经归承包方使用，如果在承包期内随意收回或者调整承包地，就是侵犯了承包方的权益。只要承包方在承包期内没有改变土地的用途，发包方收回和调整就都是不合法的。作为发包方，就是按照合同，监督承包方是否按照合同在使用土地。但在农村就是经常能听到这样的说法：“土地是集体的吗，集体要怎样就怎样”，致使农村土地政策没有很好地贯彻和执行。而这次土地承包法就非常明确地加以规定，承包期内发包方不得收回或者调整土地，即使是户口迁入小城镇的农民也要允许其保留承包地。法律也规定只有在承包农户全家转为非农户口，迁入设区的市才可收回承包地，同时法律规定因自然灾害，严重毁损承包地等特殊情形下才在个别农户之间可调整承包地。

　　记者：有人认为与以前相比，《农村土地承包法》的出台是一次重大的制度创新，是农村的“第三次土地变革”，您怎么看？

　　陈锡文：首先，这部法律是对２０多年来中央在农村基本政策关于土地制度方面的一个“集大成”，并无质的区别，本质的东西就是宪法里的那两句话，“农村土地属农民集体所有”，“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营体制。”这部法就是围绕这一精神来制定的，它的出台并不是农村的第三次土地变革。其主要的发展有两个方面，一是把这么多年来的有关农村土地政策的法律法规和散见于其他法律法规的有关内容，进行了综合、提炼、概括和完善，最终形成了一个完整的法律体系；二是把原有的党和政府文件中的有关政策语言的表述规范为法律语言，更加具有严肃性和约束性，更加制度化和法律化。

　　有关争论及其回应

　　记者：对这部法的有些内容，在学术界有些不同的声音，您怎么看这些意见？

　　陈锡文：我也知道在学术界有不同的意见。比如，有些人谈到家庭承包经营规模小，导致我国农业这个产业没有竞争力。我想问题不是这么简单。

　　我们在谈到中国农村的土地时，应该看到其复杂性，至少要看到几点：第一，农业经营规模小是事实，但不是通过承包法的实施变得小了，而是由国情决定的。你想把规模搞大，但这些人上哪里去？解决不了这个问题，就是空谈。因此，谈土地不能脱离国情，不是不愿搞大，而是中国的国情决定它大不了。而解决问题的途径是靠城镇化，转移农村人口，发展非农产业。从这个角度看，实现土地的规模经营，主要不是“动地”而是“动人”的问题。只有农村的人口逐步转移了，才可能使土地逐步集中，扩大规模。人不走，要动地，非出问题不可。

　　记者：有人就是说，这么小的规模，这么低的效率，怎么有竞争力？承包期３０年不变，不就搞死了吗？经济怎么发展？

　　陈锡文：这样看问题的方式是片面的。法律和政策都强调要稳定土地承包关系，但同时又给出了优化资源配置的途径，农地在农户自愿的基础上可以依法、有偿流转和集中，提高效率。也就是说，土地的使用权是否流转，要尊重农民的自主权。这与保持家庭承包经营体制的稳定并不矛盾。

　　社会不是单一的，经济学家也不能光对事物作经济学分析，社会也不是只要有了效率就什么都解决了，不是这么简单的问题。在分析整个土地制度的时候，除了考虑经济因素、效率因素以外，还要考虑其他很多因素。

　　要考虑到，人不转移出去，土地使用权怎么集中？现在我们用了一个好词：土地使用权的流转与集中；还有一个坏词：土地兼并。两者其实只有一步之遥。如果转出去的人能获得非农就业的机会和收入，那土地就是合理的流转和集中；相反，如果人从土地上转移出去了，但不能获得稳定的非农就业和收入，就叫做土地的兼并。剥夺了一部分人的权利，看起来效率提高了，但很多人却因此失去了生存保障，那社会怎么来承担？因此，必须把握好一个原则，就是土地使用权只能由承包方依法自愿流转，不应该发生土地的兼并。因为对目前的中国来说，农民的生计可能是最重要的经济和社会问题之一。

　　记者：您如何看待关于规模与效率的争论？

　　陈锡文：我认为讨论我国农民的土地问题必须考虑到三个层次的问题：

　　第一个层次，土地是农民最基本的生产资料。如何提高其使用效率？两个方向，一般来说把农民经营的土地规模扩大，实施规模经营，效率就提高了，这是一条路；第二条是让农民珍惜土地，提高对土地投资的积极性，实行集约化经营，这也是提高效率的一个非常重要的途径。

　　这两种情况，在一般情况下不冲突，但在农村人口还占大多数的情况下，扩大规模涉及到人口转移问题，人口没转移出去就扩大规模，可能就有一部分人将失去生存的依靠。因此，在中国当前更重要的是要走后一条路子，提高集约化经营的程度，提高效率。当然，对有条件的地方也并不反对发展土地的适度规模经营。

　　城镇化是一个漫长的过程，在相当长的时间里，还是靠调动农民的积极性增加投入，改善生产条件，要做到这一点就必须使其权益有很好的保障。本法规定３０年不变就是出于这个考虑。因为农户的投入成本需要很长时间才能收回来，如果土地经常变动，谁敢投入呢？

　　记者：但是，有一个观点正好与您相反。前不久一个国际研讨会上，有中外学者提出其曾经做过的一项调查结果显示，长期稳定的承包关系与农民增加投入没有什么正相关关系。

　　陈锡文：我认为，搞研究不能太书呆子气、书生化，不能违背生活的常识。到底调查了多少？是否能反映整体情况？这些都是需要认真考虑的。

　　对农地的投入问题，从短期看是看不清楚，因为农业受农产品价格周期性波动的影响比较大。农民是会算投入产出帐的，粮价低的时候大概就没有多少农民会去增加对土地的投资。但从长期看，稳定的土地使用权，是促使经营者增加投入的一个必要条件，这大概是人们的生活经验和经济学的规律都能证明的事实。做调查研究要用科学的方法，也不能违背生活的常识。但这个问题确实不是三言两语能够说清楚的。

　　记者：刚才您讲到第一个层次——土地是农民最基本的生产资料。

　　陈锡文：第二个层次是，土地是目前农民最基本的生活或者生存保障，这也是我国国情决定的。国民经济发展到现在，城乡还是有很大差别。在城市，有社会保障但也还不完善，而在农村，还没有这个国力来实施社会保障，因此，对于农民来说，最可靠的就是这块承包地。尽管有些地方人均土地很少，几亩地甚至几分地，但它却可以保障基本的口粮，这是非常关键的。

　　因此，动地不仅是动农民的生产资料，也是动了他的生存保障。动了生存保障——把地拿走之后，就要考虑农民靠什么安身立命？其长远生计怎么办？也就是说，在没有替代的情况下，农民的土地就不能动。从这个角度来说，就是不能为了提高土地的使用效率，就去动别人的生存保障。类似地，不能说为了提高城里人社保基金的使用效率，就把它拿去炒股，搞房地产，谁敢？

　　第三个层次，宪法赋予农民的权利。宪法规定，农村土地归农民集体所有。这里有一个基本原理，土地是农民的，而别人的财产怎么用可不是我们可以去随便决定的，这涉及到农民的基本权利问题。也就是说，当你看到一级地方党委、政府在制定发展规划时，要拿土地去干这个，干那个，你就要明白，这土地不是你党委、政府的。从这个角度看，完善法制、保护农民的权益非常重要，农民在承包期内如何使用土地，只要他符合政策别人就无权干涉，更不能随意去动农民的承包地。

　　因此，土地怎么用必须考虑这三个层次的问题。而现在一些人、一些地方却只考虑了一个层次，就是如何提高土地的使用效率。如果确实要提高土地的使用效率，就必须将三个层次当作一个整体，既要提高土地的使用效率，又要考虑农民的生存保障，同时还要尊重农民的基本权利。这样才符合中国的国情。从这个意义上说，制定这样一部法律，也就是要追求这三者的统一。

　　记者：但现在确实有人只强调一方面，而忽视这三者的统一。

　　陈锡文：确实有人主张发展大农场、办大公司，扩大土地的经营规模，以提高使用效益，这在个别有条件的地方也许可以，但主张面上都这样搞就是一种简单化片面化的错误倾向。在中国农村，人多地少，农民是受不起这种伤害的。

　　为什么现在大家都谈“三农”问题，因为我国的农业确实不是一个单纯的产业问题，否则就只讲提高农业产业的竞争力就够了。但在中国，农业问题牵涉到农村的发展、农民的权益等一连串问题，因此，如果不能全面地认识土地的功能和作用，我们的思路就会出偏差。而这个法律把农民的权利和生存保障放在很重要的位置上，就是充分考虑到了我们的国情，也是立法的原意。

　　记者：您认为当前农村在土地问题上存在哪些突出的矛盾？

　　陈锡文：一是，乡村尤其是村经常利用各种理由收回或者调整农民的承包地，重新进行发包，或者招标承包和租赁。实际上，这是因为乡村发展经费比较短缺，一方面国家特别强调给农民减负，不许乱收费，因而就把收地和调地作为一种生财之道。为什么乡村在这方面有很高的积极性，要搞重新发包、搞返租倒包，说白了，就是在“动”的过程中，可以多收钱。其实，在土地上与民争利的现象比较普遍，尤其是在强调不许乱收费、收入没有别的来路的地方。在这个问题上，如果不能很好地贯彻土地承包法，这种与民争利的现象就很难遏止住。

　　二是，一些城市在发展过程中，不尊重农民的权益，为筹集建设资金进行圈地。通常来说，土地被征用有四笔补偿，一是土地补偿金，标准是征用前３年内的平均收成的６－１０倍；二是安置费，农民是靠土地来就业的，补偿土地征用前３年平均收益的４－６倍；三是青苗补偿费；四是土地上的附着物如房子等，丢多少补多少。前两项是农民安身立命之本，按照有关规定最高可补到１６倍，但农民能得到多少？即使是“吨粮田”，年产值也不过千把块钱，１６倍的补偿也不过１６０００元，承包农户还不能全拿到。一个失去土地的农民拿万把块钱能不能解决一辈子的就业和社保？如果有地，哪怕水平低一点，吃饭没问题。为什么农民在征地中总是不满意，就是因为按照现在的补偿标准太低，得到补偿太少，不足以解决就业和社保问题。

　　这就引出一个问题，土地被征走了，补给农民多少？土地在非农使用中增值多少？增值部分归谁？实际状况是，很多地方把城市建设的资金来源打在征地上，把地征过来去搞旅游、房地产，增值多少？这是一笔很大的帐。

　　记者：在征地过程中，有关法律规定农民可以得到相应的补偿。

　　陈锡文：我们说乡村调整土地是与民争利，而城市低价征地，实际上也是与农民争利。土地承包法规定农民可以得到相应的补偿，但什么叫做“相应”？按照目前的标准补偿农民没有得到多少补偿。所以，制定这个法律首先是保护农民的利益，同时规范乡村集体的行为。

　　但是，仅仅靠土地承包法，要解决农村所有的问题也不现实，比如征地就不是本法的范围，国家征地究竟怎么征，本法没有规定。但是，实际中已经碰到了具体的问题，这就为我们提出了一个重大的课题：到底如何征地，如何补偿？本法已经提到要让农民得到相应的补偿。那“相应”是什么概念？这需要研究。如果不处理好这个问题，农民的利益就没有办法保障。

　　记者：有人说，法律就是保障农民的利益，那集体组织怎么办？

　　陈锡文：我的总的感觉是，这个法最重要的是规范集体经济组织内承包方和发包方的行为，集体组织是其中的主体之一。１３、１４条里规定了土地发包方和承包方双方权利和义务。但当前更突出的是保障农民的权益不受侵犯。而的确在很多时候，村里需要拿回土地、调整土地侵犯农民利益的时候，总要强调土地是集体的，因此村里、乡里有权动地。但看到这个法就知道这些是不允许的。集体是农民的集体，不是少数几个干部的集体；城镇的领导经常说土地是国家的，但宪法明明规定就是集体所有的，这是起码的法律常识。

　　这部法是对我国改革２０多年来党的农村基本政策的一很好概括和总结，将政策精神法律化，对于今后稳定农村土地承包关系具有很重要的意义。而稳定土地承包关系正是农村基本政策的核心。今年中央农村工作会议明确要求把宣传贯彻土地承包法作为今年农村工作中的重要任务。

　　记者：应该说，这部法无论是其基本精神还是具体的法律条文都是非常好的，对于农村稳定、保证农民权益，解决很多矛盾、保持农村经济的发展都会发挥很大的作用。但不能说法律一颁布就能解决所有的问题。

　　陈锡文：当然。在法律实施过程中还会冒出很多矛盾和问题，需要去逐步认识，去建立一种法律的规范。各省人大常委会将按照当地的实际制定实施细则。但需要很清楚地理解这部法律的精神，不能超越本法，不能违背本法。

　　记者：也有人提出，既然土地长期保持稳定承包关系，为何还要“承包”二字，干脆私有化不就行了吗？

　　陈锡文：土地私有化除了意识形态方面的问题以外，重要的一条就是现在农民获得的不是完整的所有权，只是对土地有充分的使用权和支配权。如果土地私有，在农村经济水平很低的地方，至少有一部分农民因天灾人祸会把土地变卖了。拿几万元，能解决当前的问题，但如果不能在非农产业里有稳定的就业，没有稳定的收入，钱花完了，产生的社会问题怎么办？８亿农民中只要１／１０出现这一情况，这个社会就难以稳定。

　　记者：在农村，很多地方农民大批外出务工，一些土地抛荒，有人据此认为农村土地承包法的出台农民并不关心？

　　陈锡文：土地抛荒的现象是存在，但不能就此说农民不要土地，更不能就此下结论说农民不关心自己的土地，不关心法律对他们权益的保障。现在有些农产品过剩，当投入与产出不对称，也就是入不敷出的时候，种它干什么？另外一种情况是，当地税费太重，农民无纯收入，那又种它干什么？因此，不能因为出现土地抛荒就认为农民不要土地。土地永远是农民保证温饱的最基本的条件。土地承包法的出台就是为了保障农民在任何时候都不至于没有饭吃。因此，对土地抛荒问题不能简单化地分析。

　　记者：另外，还有一个问题，稳定土地承包关系与推进城镇化是否矛盾？

　　陈锡文：城镇化，这是一个基本的趋势，但也不能简单地说把农民赶出农村离开耕地就可以发展，一切问题就解决了，没有那么简单。

　　刚刚从南美洲的巴西和阿根廷考察回来，一个非常突出的印象就是，他们的城镇化率非常高，但也有一个非常突出的问题，与高城镇化率相伴的是大量的贫民窟的存在。

　　在巴西，人均ＧＤＰ３０００多美元，城镇化率达到８２％，但是１．６９亿人口中就有贫困人口四五千万，占１／３，其中１５００万在农村，９００万在大城市，２０００万在中小城市。进入城镇的贫困人口形成大量的贫民窟。破产的农民，土地被大地产主兼并了，跑到城市里来，但进城了又没有工作，怎么办？因此，不是单纯提高非农人口的比重就能解决农民的问题。

　　阿根廷人均ＧＤＰ高于巴西。现在，阿根廷也在研究如何保持小农户的发展。前些年，他们特别强调农业比较优势，提高产品竞争力，重视大地产主的发展，其平均规模比较大，达到２０００公顷以上。政府支持的结果就是，被排挤出土地的农户数量的增长远远超过城市提供就业能力的增长，从而就形成大量的贫民窟，进而成为一大社会问题。

　　我们不能出这种事情。因此，我们的土地制度设计就是在条件不具备的情况下，不允许农民失去土地，既不能让外界剥夺农民的土地，也不允许农民失去土地，没有这一最后的保障，相当部分农民的生计怎么办？社会稳定问题怎么办？

　　我们的土地制度和他们很不一样，尽管我们现在有１亿多农民在流动就业，但这是一种“双向流动”，城里有活就到城里来，没有活，家里还有一块地，也就是进得了城，回得了乡。

　　巴西、阿根廷给我们的启示是，失去了土地的农民如果在城里没有稳定的就业和收入，没有纳入社会保障体系，将成为一大社会问题。在现在这个阶段，城市化还不够的时候，制度设计要考虑这一问题，这既有制度方面的因素（如户籍制度），也有发展的问题，就业容量不够。城市化太快也不行。我们要在保持稳定的前提下，让农民在“双向流动”中逐步选择，同时随着经济的发展逐步完善各项制度。这是保持社会稳定一个非常重要的因素。

　　中国经济时报2003年3月4日