农业部副部长刘坚答记者问
《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）已经九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过，将于2003年3月1日起正式实施，这是我国农村政治经济生活中的大事。以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权，对土地承包的诸多方面作出法律规定，体现了党的十五届三中全会决定精神，对切实保护农民的合法权益，进一步调动农民的积极性，促进农业和农村经济发展，维护农村社会稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。认真学习贯彻《农村土地承包法》是农村工作的一项重要任务，是落实江泽民总书记“三个代表”重要思想的具体体现。
一、为什么要制定《农村土地承包法》
《农村土地承包法》是根据党的十五届三中全会决定，由全国人大组织制定的。为什么要制定《农村土地承包法》，可从以下几个方面来认识：
（一）制定《农村土地承包法》是保持农村基本政策长期稳定的需要
总结我国二十多年农村改革和发展的成功经验，家庭承包经营制度是最基本、最能调动农民生产积极性的政策。要使这项政策保持长期稳定就必须上升到法律。为了保持政策的稳定性，针对各地土地承包期不尽相同的情况，1984年中央就明确土地承包期一般应在十五年以上，生产周期长和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。1993年针对少数率先实行包干到户的地方第一轮土地承包即将到期的情况，中央又及时提出，为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。之后，中央还多次强调要全面落实土地承包期再延长三十年不变的政策。同时，制定了一系列政策规定保障农民的经营自主权，维护其合法权益。1998年，党的十五届三中全会决定提出，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。从此，制定《农村土地承包法》的工作全面启动。实践也证明，要从根本上保持政策的稳定性就必须制定法律法规。
（二）制定《农村土地承包法》是适应农村市场经济发展新形势的需要
党的十五大决定要全面加快农村社会主义市场经济的建设。作为市场经济体制，首先就要明确市场主体。经过二十多年的农村改革和发展，我国2亿多农户已经成为独立的市场主体，形成了比较全面的土地承包关系。农村集体土地绝大部分承包给农民实行家庭经营，其余土地也采取了形式多样的承包方式。党和国家为不断加强对农村土地承包工作的指导，制定了一系列的方针政策，形成了比较完整的土地承包政策体系。其目的之一也是为了明确农民的市场主体地位，通过立法就能从根本上解决这个问题。
（三）制定《农村土地承包法》是切实保护农民土地承包经营权益的需要
从农村开始搞家庭承包经营到现在已有二十多年，农村土地承包中的突出问题就是农民的土地承包经营权益在一些地方仍然不断受到侵害。主要表现为：随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费；随意调整承包地，多留机动地；不尊重农民的生产经营自主权，强迫种植、强迫流转承包地等。侵害农民承包经营权益的责任人往往又是发包方和具有农村土地资源管护责任的村民委员会、乡镇政府等。为什么会这样呢？主要是对农民的土地承包经营权的认识存在偏差，认为农民承包集体土地，是管理与被管理者的关系，把家庭承包仅仅看作是集体经营的一个环节，没有把这种承包关系的确定作为党在农村的一项基本政策来认识。还有的把农民与集体签定的土地承包合同视为一般的合同，没有看到这种合同的特殊性，农民承包集体的土地，其承包期、承包方式基本由国家确定。农民作为农村土地承包的当事人，当土地承包经营权益受到侵害、寻求保护时，常常遇到权利义务界限不清，保护手段不够有力等问题。为了解决这些问题，一方面是要统一思想，提高认识，再则就是要以法律形式赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，规范承包当事人的行为，维护广大农民的合法权益。
二、如何准确把握《农村土地承包法》的立法精神
《农村土地承包法》共五章六十五条，对农村土地承包的主要方面都作出了法律规定，核心是赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。在全面学习《农村土地承包法》的同时，要深刻领会《农村土地承包法》的立法精神，着重把握好以下四个方面：
（一）长期坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是立法的基础
坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村的基本政策。实行家庭承包经营符合我国的基本国情和农业生产的特点。我国人多地少，仍处于不发达的社会主义初级阶段。把农村土地承包给农民实行家庭经营，既能发挥我国农民勤劳智慧和精耕细作的传统，又能以土地为基础建立基本的生活保障，为今后长期发展提供前提和条件。家庭承包经营适应农业生产的特点，农户可以根据天气、环境、市场等变化和动植物生长发育状况，自主安排劳动时间，及时做出决策，保证农业生产顺利进行。家庭承包经营加上社会化服务既适应传统农业，也适应现代农业的要求。实行家庭承包经营，农户作为独立的市场主体享有充分的经营自主权、土地使用权和经营收益权。随着生产力的发展，土地的经营规模会逐步扩大，但这改变不了家庭承包经营的基础地位。世界主要发达国家发展到今天，家庭农场仍是占主导地位的农业经营形式。随着土地经营规模的扩大可以通过发育社会化服务组织来解决。《农村土地承包法》在总则中明确规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等承包方式。其它各章节都是围绕巩固和完善这个基本经营制度为中心展开的。
（二）赋予农民长期而有保障的土地承包经营权是立法的根本
《农村土地承包法》的核心是赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。为了保持土地承包经营权的长期稳定，《农村土地承包法》一是明确了农民获得土地承包经营权的长期性。法律规定耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。二是明确了农村土地承包经营权的具体内容。法律明确规定了发包方和承包方的权利和义务，明确了承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿等。
土地承包经营权随着土地承包合同生效而产生，但又不同于一般意义上的合同。土地承包经营权是国家赋予农民的，期限、内容、效力、变更都是由法律予以明确规定的。这样规定，体现了党和国家始终把调动农民积极性作为制定农村政策的首要出发点的原则，是我们党始终维护农民根本利益，坚持“三个代表”重要思想的具体体现。可以说，土地承包经营权是国家依法赋予农民的基本权利，是绝大多数农民赖以生产、生活的基础。
（三）维护农村土地承包当事人的合法权益是立法的重点
农村土地承包当事人包括发包方和承包方，维护双方当事人的合法权益是立法的重点。对承包方违反法律规定的行为，发包方有权依法行使自己的权利，维护集体经济组织的合法权益。同时，发包方和国家机关及其工作人员、村民委员会和任何个人侵犯承包方的合法权益，承包方可以拿起法律武器保护自己。为强化对农村土地承包经营权的保护，特别是针对我国农业发展进入新阶段以来，农村土地承包关系方面出现的新情况，如不尊重农民的经营自主权，不顾农民意愿和市场条件，强迫改变种植结构、强迫农户流转承包地、收回外出务工农民承包地等现象，《农村土地承包法》规定：承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，并对承包方全家迁入城镇落户的，全家迁入设区的市、转为非农业户口的土地承包经营权问题作了规定。同时明确规定了变更土地承包关系的条件和程序。
《农村土地承包法》高度重视农村妇女土地承包经营权问题。由于种种原因，农村妇女土地承包经营权受侵害的情况时有发生，有的出嫁女长期得不到承包地，有的妇女离婚后承包地无着落。对此法律规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
（四）促进农业、农村经济发展和保持农村社会稳定是立法的目的
依法保护土地承包当事人的合法权益，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，归根到底是为了促进农业、农村经济发展和保持农村社会稳定。不仅如此，《农村土地承包法》还从土地承包经营权流转、“四荒”资源开发、土地资源保护等方面为农业和农村经济进一步发展留出了空间。法律规定耕地的承包期为三十年，特别是规定草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年，将给土地承包经营者以长远的投资引导。法律规定通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等获得的土地承包经营权，可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营，可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。这些规定对促进土地资源的有效开发和持续利用将会产生积极的影响。保护耕地和其它农业资源，实现可持续发展战略是我国的基本国策。《农村土地承包法》从实现耕地等农业资源的永续利用和保护生态环境的高度，对承包土地的利用作出了相应规定。
以上四个方面是相互联系、相互促进的一个整体，前三者是后者的前提和基础，后者是前者的最终结果。而后者的实现，又会为前者提供进一步完善的条件。归结到一点就是从维护农民的根本利益出发，依法保护和调动农民的积极性。
三、制定和颁布《农村土地承包法》有什么意义
《农村土地承包法》的制定和颁布将保证党在农村基本政策的长期稳定，切实维护土地承包当事人的合法权益，进一步调动农民的积极性，为全面建设小康社会，加快农业现代化建设提供法律和制度基础。
（一）保证党在农村基本政策的长期稳定
长期稳定党在农村的基本政策，是以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体在党的十五届三中全会上作出的指导新时期农业和农村发展的基本方针，是二十多年农村改革发展经验的总结，是新世纪建设社会主义新农村的制度基础。《农村土地承包法》把农村土地承包关系以法律形式规定下来，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，依法规范承包当事人的行为，就从根本上巩固了农户家庭承包经营的市场主体地位，为保持农村基本政策的长期稳定打下了坚实的基础。
（二）依法保护和调动农民的积极性
发展农业和农村经济最根本的一条经验就是要充分调动农民的积极性，土地经营制度是关系农民切身利益的一项基本制度。依法赋予农民长期而保障的土地承包经营权，就从根本上让农民吃下了一个“定心丸”，可以放心地发展农业生产，放手增加农业投入，放脚出去闯市场。依法保护农民的土地承包经营权，实质就是保护农民的物质利益，尊重农民的民主权利，这是调动广大农民积极性的核心。《农村土地承包法》对农民权益的保护是现行法律中最直接、最具体的，必将对调动农民的积极性起到重要作用。
（三）奠定了新时期农业和农村经济发展的制度基础
从现在到2010年是我国全面实现国民经济和社会发展第二步战略目标的最关键时期，也是开始向第三步战略目标目标迈进的起步阶段。建立比较完善的社会主义市场经济体制，全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设的任务十分繁重。我国仍处于不发达的社会主义初级阶段，农村尤其不发达，建设和发展的任务更为艰巨，特别需要有长期稳定的发展环境、宽松的就业环境、良性的生态环境来推进农业和农村现代化的建设。《农村土地承包法》以法律的形式确认和保护了农户的市场主体地位，将在今后三十年或更长的时间保持农村土地承包关系的长期稳定，为农业发展和农村稳定提供了基本的制度保证。小康社会也应是法治社会，在依法保障农民土地承包经营权的前提下，依法、规范、有序地推进土地承包经营权流转，就能稳妥地发展适度规模经营，发展多种形式的联合与合作；就能稳步实现社会化服务与家庭承包经营的紧密结合，推进传统农业向现代农业的转变；就能把农业和农村经济的发展扎扎实实地向前推进，使农村改革与发展的利益惠及广大农民，让农民的生活更加殷实，逐步缩小城乡差别，实现全社会的共同进步。
四、实施《农村土地承包法》应做好哪些工作
从现在起到法律的正式实施还有近半年时间，各级农业部门和农村经营管理部门，要以“三个代表”重要思想为指导，认真学习宣传《农村土地承包法》，做好各项准备工作，确保法律顺利实施。
（一）加强学习宣传。《农村土地承包法》是做好农村土地承包管理工作的基本法律依据，要全面学习和掌握法律的各项规定，充分认识颁布这部法律的重大意义，准确理解立法精神，做到知法、懂法、守法。要开展广泛深入的宣传活动，采取群众喜闻乐见、生动活泼的形式，把《农村土地承包法》的条文和有关精神宣传到村、到户、到人，做到家喻户晓。
（二）强化法律知识培训。《农村土地承包法》内容丰富，含义深刻，各级农业行政主管部门要制订培训计划，对农村土地承包管理干部、农村基层干部进行系统的培训。要把掌握和运用《农村土地承包法》作为土地承包管理部门干部的基本业务技能，进行考核。通过培训使广大干部能深刻领会立法精神，准确掌握法律的各项规定，正确适用法律，依法行政。
（三）加强调查研究。要结合《农村土地承包法》的宣传和贯彻，有针对性地开展调查研究，掌握法律贯彻执行中出现的新情况、新问题，及时提出应对措施和解决办法。特别要注意研究法律适用问题，在保护农民合法权益的基础上，保持农村社会稳定，促进农业和农村经济发展。
（四）做好配套制度建设。要对照法律规定，修订和完善现行有关农村土地承包和合同管理方面的地方性法规和办法。同时，要抓紧制定相关配套制度和规章，做好制定《农村土地承包法》实施办法的相关工作，为法律的正式实施做好准备。
（五）切实履行法律赋予的职责。《农村土地承包法》明确赋予了农业行政主管部门指导农村土地承包和承包合同管理的重要职责。各级农业行政主管部门和农村经营管理部门，要在继续做好承包合同管理工作的基础上，切实做好农村土地承包经营权证书的发放、土地承包经营权流转的登记、土地承包纠纷的仲裁等工作，依法维护土地承包当事人的权益。农村土地承包管理工作的重点要由注重合同管理转向注重承包当事人权益的保护，工作的范围要由主要对农民承包土地行为的管理转为对承包农村土地的所有行为人进行依法管理。当前，要把学习宣传《农村土地承包法》与贯彻落实中央农村土地承包政策结合起来，坚决纠正违反政策的行为，保证中央农村土地承包政策的贯彻落实，促进土地承包和流转健康发展，维护农民合法权益，确保农村社会稳定，以优异成绩迎接党的十六大胜利召开。
