关键词： 土地整理 土地整理问题 解决对策
引言：
土地整理是指以土地为对象，通过工程、生物和综合措施，把尚未利用或已破坏的土地资源，或利用不充分的土地资源变为可充分利用的土地资源，并提高土地的利用率和产出率，这是一项达到扩大再生产，形成新的固定资产和新的生产能力的投资建设活动。土地整理在实现土地资源的合理配置，提高土地利用率和改善生态环境方面日益起到不可低估的作用。
1 土地整理内涵、意义与特点
1.1土地整理内涵
土地整理，在国内外有不同的称谓，国外最早称之为土地整理的是德国和瑞士，随后法国、俄国、加拿大、朝鲜等国也称为土地整理，日本称之为土地整治或整备，又称耕地整理，韩国称之为土地调整措施，前南斯拉夫、匈牙利称之为土地调整。我国20世纪初己经出现了“土地整理”一词，到50年代中末期，大陆曾使用过“土地整理”称谓，台湾地区则称之为土地重划。但我国现行的有关法规文件或报刊杂志，包括土地科学专著，对土地整理的称谓比较混乱，使用频繁与相对稳定的称谓有土地开发、土地复垦、土地整理、土地开发整理、土地治理、土地改良、土地保护与土地整治等。这些称谓的不同说明了土地整理在不同的国家或地区可能不同，没有一个绝对统一的概念模式，但普遍认同土地整理是促进土地资源重新配置、增加土地利用效益和提高土地供给能力的重要途径，对实现土地资源的可持续利用发挥重要作用。
土地整理是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效的耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。
广义上的土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。
狭义上的土地整理是指农地整理，土地整理包含土地开发、土地复垦。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。这个概念侧重从措施、具体对象、目标上进行定义[1]。
土地整理的实质是对现实土地利用方式、强度、结构以及土地关系等进行合理的组织和调整的一种措施，是人针对土地开展的特定活动的综合。其现实表现就是一项连续的工作过程，依次是踏勘选址、可行性研究、勘测绘图、规划设计、预算、项目实施、项目竣工验收。
1.2我国土地整理背景
1.2.1土地整理是社会主义新农村建设的重要途径。搞好土地整理，就实现了农村土地资源“三增”：增耕地、增产能、增价值，这是新农村发展的资源基础；加强了资源基础建设，就能够帮助实现农村的“三增”：粮食增产、农民增收、农业增效，这是解决三农问题的核心；加强了解决三农问题的核心竞争力，通过路电水气等生活设施和教育、卫生、文化等社会事业建设，通过以农田、水利、道路等农业基础设施为主的产业能力建设，最终把农村建设成为“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村。因此，土地整理也必然是我国建立社会主义新农村的建设的长效机制的重要组成部分。
1.2.2我国的土地整理工作蓬勃发展。目前，国家已经调整了土地开发整理的方向，从注重耕地面积增加向注重耕地质量提高转变。以湖北省为例，土地整理的重点区域是46个粮食主产县（市、区），主要内容是进行高农产田建设，提高基本农田综合生产能力。2004年，全省投入国土整治、农业综合开发资金约10亿元，建成高产基本农田近90万亩；2005年，全省申报73个国家投资基本农田土地整理项目，有61个通过了国家国土资源部的审查，总的农田建设150万亩，约17亿元人民币[2]。
1.2.3制度建设滞后，问题不断出现。现阶段我国土地整理存在项目选址的随意性、项目的规划设计、工程施工、监理以及资金管理等问题。加强对土地整理工作的规范势在必行。如果不加快土地开发整理的制度建设，对目前出现的问题做出及时有效的对策，随着土地整理、土地复垦等项目的增多、资金量的逐步扩大，随之出现的问题会越来越多。
1.3我国土地整理的特点
随着我国土地整理的开展，从狭义的土地整理层面上讲，我国土地整理的内容从初期简单的地块合并、土地平整逐步扩展为田、水、路、林、村的综合整治，主要包括：一是调整农地结构，归并零散地块；二是平整土地，修筑梯田，整治养殖水面等；三是建设道路、机井、沟渠、护坡、防护林等农田和农业配套工程；四是归整农村居民点、乡办企业和乡镇企业等农村建设用地；五是复垦废弃土地；六是治理沙化地、盐碱地、污染土地，改良土壤，恢复植被；七是界定土地权属、地类、面积，进行土地变更调查和登记等；八是改善环境，维护生态平衡。
与国外相比，我国土地整理的突出特点表现在：一是结合现实国情，突出强调了土地整理在增加耕地面积、保持耕地总量动态平衡方面的目标和作用；二是我国土地整理主要集中在农村；三是我国比较重视废弃土地、沙化地和盐碱地等的开发治理。
2 土地整理中存在的主要问题
土地整理所产生的经济，社会，生态效益都是十分可观的。土地整理使乡镇企业用地得到有效控制，农村居民点土地被有效利用，旧城中的废弃土地得到了整理，城市面貌得到改造，其土地利用效率得到了提高。但由于我国的土地整理工作进展的时间不是很长，有些问题仍然没有得到解决。
2.1忽视对生态环境的保护
土地整理应该是追求生态、社会和经济效益的统一。但是实践中为了片面追求高效率、高品质，土地平整完全采用机械化，道路、沟渠完全硬化，造成土壤板结、自然植被破坏、生物物种减少，生态环境受到严重威胁。土地整理中的工矿企业安置与开发、村镇归并及新集镇建设等均会带来工业污水和生活污水的排放问题，从而对整理区内部及其周边乃至区域水环境质量产生影响。如将新集镇或厂矿企业安置在流域上游的水源地附近，不仅对其附近水源造成直接危害，更会影响流域下游的农田灌溉和居民用水。
大多数未利用土地自然环境较差，生态环境脆弱，许多零星、闲散地是生物栖息地，田间道路采用砂石、灰渣，将进一步损害生物，破坏生物资源的多样化，稍有不慎可能造成生态环境恶化。
2.2土地整理规划刚性较强，设计模式单一
土地整理规划设计必须紧密结合当地的自然条件，坚持因地制宜的原则，既要考虑生产发展，又要考虑士地资源的局域特性，但在现今土地整理项目规划设计中未能完全按照因地制宜的要求。比如，重庆市丘陵山区石灰岩发育的喀斯特地貌特征十分显著，该地区耕地的主要特征是土层薄，地块小，故在土地平整工程设计中，一般需要爆破改土和客土，以此来增厚土层以满足作物生长所需，石灰岩地区土地整理如果不进行客土工程，那么土地整理不仅达不到预期效果，反而使新增耕地毫无生产安全保障。中国地形复杂,经济发展不均衡，因此，规划设计要因地制宜，讲究实效。
2.3土地整理缺乏统一的规划与管理
土地整理是一项系统工程，是土地利用总体规划的一个重要组成部分，能否做到与本地以及更高一级的土地利用总体规划的衔接和全面协调，关系着农地整理的成效。20世纪90 年代由于中国国民经济的迅速发展，耕地锐减，土地整理才开始转向以编制土地利用总体规划来大力挖掘土地利用潜力、增加耕地面积、提高耕地质量，同时通过土地整理来改善生产、生活条件和环境。但目前，土地整理大都缺乏整体性、系统性和全局性，没有将农地整理作为一项长期的系统工程来进行规划与管理，只注重短期效益[3]。
土地整理势必会打破现有的耕地田块界限，较大规模的还可能需在村民组之间协调。但是农村现行家庭联产承包责任制下耕地承包经营合同五十年不变，使土地调整难以进行；另一方面，村庄用地整理涉及到的住房拆迁，由于缺乏对住房拆迁补偿的相应政策，延缓了村庄用地整理工作。土地整理会涉及到土地权属置换重划等法律问题，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护土地权利人的合法权益。但是我国迄今为止尚未颁布土地整理的法律、法规、仅有地方性文件的出台，这在一定程度上制约了土地整理工作的深入开展，缺乏统一的规划与管理，这是一个亟待解决的问题。
2.4土地整理成果缺乏分析评价
土地整理不仅要体现社会经济效益，还要保证生态效益的实现。通过土地整理，会使土地利用系统趋于人工系统的特征，系统运转速度加快，社会经济效益提高，但系统本身也变得更加脆弱，系统的缓冲性能降低，生态环境问题的潜在威胁加强。因此，有必要建立适合当地自然经济条件的综合效益分析评价体系，避免土地整理可能出现的负面影响。
土地整理具有综合性、区域性、整体性的特点，会涉及到土地、农林、水利、交通、城建等诸多部门，各部门必须密切配合才能做好。但是各部门在土地整理中职责不明确，各自为政，行使职权，导致资金重复投入，利用率低，浪费严重的现象会产生，使得各级政府在具体实施土地整理过程中无所适从，对土地整理的成果的分析评价更无从谈起。如何界定各部门在土地整理上的管理权限，使之形成合力，共同推进土地整理工作也是当前亟待解决的问题。{Npage}
此外，除了以上问题，我国土地整理工作还明显存在诸如以下宏观层面的一系列问题。
2.5思想观念和认识问题
对我国土地资源的稀缺性和土地整理的必要性认识不足，一些管理部门的领导认为土地整理投资大，见效慢，不出政绩，因而对土地整理漠不关心，有的甚至认为土地整理是土地部门的事情，与自己无关；一些农民群众吃尽了过去毁林开荒，种满种尽，违背自然规律的苦头，对扩大面积不感兴趣；另一些群众则认为土地整理政策不落实，心有余悸，怕自己辛辛苦苦整理而得到的土地难以受益；有的则认为土地整理影响面大，牵扯到集体，企业，个人多个经济主体的利益，具有畏难情绪，是国家的宏观调控与管理行为，与自己无关[4]。
2.6土地整理后的权属问题突出
由于各方面的原因，中国的农用地地块小、分布零散、形状不规则。这种状况在山区与丘陵地带就显得更加突出，影响了中国农业的进一步发展，不利于规模经营，也是造成中国农业生产成本费用高的原因之一。通过土地整理,进行地块重划，使地块整齐划一，整理后的土地“田成方、路成框、渠成网、林成行”。这样会引起原来的地块和四至发生变动，不可避免地要打破一些权属界线，特别是有的村在其他乡村的“插花地”，加上当前中国农村集体土地产权不明晰，农村土地出现多头管理，法律没有明确规定由哪一级（乡、村）集体经济组织管理。土地整理后，怎样进行土地权属调整，处理好所有权、使用权与承包经营权的关系是土地整理的新任务。
2.7综合措施运用不够，补充耕地总体质量不高。土地整理的潜力是提高耕地的质量，目前我国大多数粮食产区的农田水利设施，都建于年代，三十年来虽有一定发展，但生产条件仍很脆弱，水土等自然条件较差，耕地开发投资不足，工程质量不高，土壤配肥措施不到位，盲目完成占补平衡任务，不按规定采取有效的工程、生物和技术措施，补充耕地质量不高，造成农业生产能力下降。
3 解决对策
3.1积极推进土地整理的产业化
土地整理产业化是实现资源高效利用的有效途径，也是中国土地整理事业发展的必然结果。从产业化的目的来看，主要是为了实现土地资源的优化配置和高效利用。从产业化的实现途径来看，主要是通过土地整理项目规划设计的专业化、土地整理资金投入的社会化和土地整理项目运行的市场化来实现。从总体上来看，中国目前的土地整理基本上还是以行政推动为主，参与的主体是政府或政府委托的有关机构，有些地方虽然也出现了如造地公司的“企业”，但大多还是政府或土地行政管理部门的下设机构，因此，大力推进土地整理产业化是今后土地整理事业不断发展的重要途径，也是国土资源管理领域的一项长期的工作。当然，土地整理产业化是一项新生事物，还存在诸多不成熟之处。我们必须通过制定完善的法律、法规、拓宽投资渠道等方法来积极稳妥地推进中国土地整理的产业化。
3.2努力强化公众参与机制
我国政府提出以科学发展观、以人为本实现经济社会全面协调可持续发展。土地是农民的基本生活资料和生活保障，农民对其最了解、最关注，土地整理项目关系到农民切身利益。因此，农村土地整理项目中应引进公众参与方式，让农民加入到土地整理项目全过程中，参与项目的决策、管理、实施、监测和评估，了解农民对项目的实际意见和建议，取得他们对项目的认同与支持。同时发挥农民的监督作用，保证国家资金使用安全。只有农民亲自参与决策与实施，才能保证项目的科学性、正确性和持续性，才能真正实现土地整理目标。
3.3针对权属问题，明确土地权属关系
土地整理必须注意理清和明确土地权属关系：一是土地整理前要依据土地调查和土地登记资料，认真做好整理前权属状况的确认；二是对涉及土地权属调整的一定要依法确认调整后的权属，进行变更登记，避免引发土地权属纠纷；三是注意保护农民利益，稳定土地承包经营权，对整理后确需对承包地进行适当调整的，要充分尊重原土地承包经营者的意愿[5]。
打破了旧的土地产权关系，重新确认了土地产权，保护了土地所有者、使用者、承包者、 耕作者等各种土地权利人的合法权益[6]。在当前农村集体土地产权不明晰的情况下，土地整理涉及到必须明确土地所有权、使用权主体；在土地整理不断发展与深化后，不可避免地要打破一些权属界线，努力调整好土地所有权以及土地使用权，处理土地使用权调整与承包经营权的衔接，是至关重要的问题。土地产权问题处理的好坏，直接关系到土地整理项目建设的成败。
3.4将3S技术应用到土地整理工作当中
将RS、GIS与GPS技术结合使用。利用RS技术，利用获取的高精度航片或卫片，经过前期处理后，进行应用分析，可以快速、准确地得到研究区的土地利用等基础地理信息。利用GPS的定位功能，可以准确地对土地整理重要地物进行空间定位；利用GIS的强大数据处理、空间分析功能、功能评价功能，可以准确地做出土地整理规划、设计。如在全国第二次土地调查中，充分应用到了RS、GIS的技术结合，在森林小斑调查项目中，一些公司也开发出了RS、GIS、GPS结合的手持终端系统平台，可以很好的应用到实践项目中去。通过3S技术的结合，制订科学的土地整理规划，落实土地整理项目，确定合理的土地整理技术模式，加强土地整理的信息化管理，从而可以全面提高土地整理的管理水平和实施效益。
3.5加大整理力度确保耕地红线
加大土地开发整理复垦力度，搞好中低产田改造，提高耕地质量，建设一批高标准农田。这是实现我国耕地保有量18亿亩目标，确保我国“十一五”期间基本农田数量不减少、质量不降低、用途不改变的重要措施。这项战略任务已列入2008年国务院工作要点。
按照全国土地整理复垦开发规划，我国将组织实施粮食主产区基本农田整理工程、西部生态建设地区农田整治工程、重点煤炭基地土地复垦工程、三峡库区移民安置土地开发整理工程和新疆伊犁河谷地土地开发工程等重大工程。在全国土地整理复垦开发规划的指导下，还将组织实施一批大幅度增加优质耕地，大幅度提升商品粮产量，大幅度提高节水增地、增粮的重大项目[6]。
3.6加强材料管理 降低材料消耗
在项目成本管理中，材料成本占整个项目成本的70%左右。因此，加强对材料的采购和管理，降低材料消耗，是项目成本降低的主要途径。其中材料采购是材料管理中的首要环节， 也是能否降低项目成本的关键。项目部应该组织各个部门，依据工程设计蓝图，施工组织设计和材料消耗量定额，编制材料采购计划。对大宗材料和主要机械设备实行公开招标，选择质高价廉和有实力，有信誉的供应商。材料仓库部门和施工现场工长实行双验收制度，严格材料的入库手续，保证进入施工现场的材料保质保量。其次，在实际施工过程中，按材料消耗量定额实行限额发料，严格出库制度，杜绝材料人为浪费。同时，积极引导和奖励施工队节约材料，作好余料的回收工作。再次，加强地材的管理，因地材的特殊性。要求项目材料部门和施工现场工长及施工队三方共同签字把关，保证地材数量和质量。同时，在地材的领用过程中，尽量做到细微管理，材料保管部门按照生产部门的材料领用计划，把计划领用地材从地材堆放处分离开，同施工队进行计量确认，从而严格控制地材浪费，节约成本支出。
4 结束语
土地整理作为解决土地细碎问题、实现规模经营、改善农村生产生活条件和生态环境的重要技术措施，得到了广泛关注。根据我国土地管理法律、法规及有关规定，在总结以往工作成效和经验的基础上，改进土地整理中存在的不足，增加耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境，促进农村经济发展并积极推进土地整理，实现耕地总量动态平衡，实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。
[1]王永生．我国土地整理产业评价[J]．工作研究，2007.12
[2] 马俊，王湃．土地整理的现状问题与对策研究[A]．建设社会主义新农村土地问题研究[C]．2006
[3] 范树印,许建斌．探索土地开发整理新路[J ]．中国土地，2002 , (5):9~11
