新一轮土地利用总体规划必须考虑规划的国家目标和地方目标，才能针对问题有的放矢，确实起到战略控制的作用。

　　联合国粮食与农业组织和联合国环境规划署于几年前合作出版了《我们土地的未来：迎接挑战——为持续土地利用管理服务的综合性规划导则》一书，介绍了利益相关者及其目标、政府承担的角色，指出规划的关键是将基层民众的参与和资源评价与规划的系统程序结合起来。这为我们分析土地利用规划的国家目标和地方目标提供了指南。

　　国家层面土地利用规划的目标

　　国家层面的土地利用规划要集中体现国家关于粮食安全、经济发展、生态安全等各项发展战略。中央提出构建和谐社会的理念，土地利用规划必须体现国家对土地资源的管理政策，体现构建和谐社会前提下的地与地的关系、人与地的关系、人与人的关系，促进区域发展和城乡发展。

　　考虑到我国土地资源管理的国情，为了确保国家粮食安全、生态安全的需要，国家必须对一些指标进行总量控制，全局把握。这些控制指标包括：耕地保有量和基本农田保有量、建设用地总量、土地开发整理复垦总量、城镇建设规模等。

　　如果在制定国家规划时没有全面分析国家目标和地方目标，仅依据地方上报的各类指标数据，就会造成信息不对称。这样就可能无法满足地方指标的需求，只能调减指标的方法，而调减的依据如果只是地方上报的数据，那将是对实事求是者的惩罚，对弄虚作假者的纵容。

　　所以必须科学分析耕地数量与城市化、工业化的客观规律，拿出使地方信服的指标方案，并确定耕地保护的补偿机制，使经济发展与耕地保护获得同样的发展权。

　　地方修编土地利用规划的目标

　　地方土地利用规划的目标受地方政府发展经济的左右，主要是通过土地在空间上实施地方政府的发展战略。

　　目前，在一些发达地区，基层政府领导还沉醉于用土地换发展的思想。由于上一轮规划制定的建设用地指标已经用完，所以其修编土地利用规划的主要目标在于争取更多的建设用地指标，减少耕地保有量和基本农田保有量，减少土地开发复垦整理复垦的指标，提出区域实施耕地占补平衡的难度，减轻保证粮食安全的责任。

　　为了保证实现地方政府发展经济的目标，地方土地管理部门不得不运用各种方法争取新增建设用地指标。如利用土地利用规划落实基础数据的机会，在土地利用的地类调整上做文章。一方面急于降低耕地保有量，夸大耕地污染、地下水开采、土壤盐分、生态退耕等影响耕地数量和质量的限制性因素的作用，将一些耕地调整到未利用地等地类中，或者将现状耕地等地类调整进城市建设用地范围，通过变更调查，提前将耕地作为建设用地预留。另一方面不惜一切代价争取新增建设用地指标，例如夸大城市人口规模、增长率以及重点建设项目的数量等。

　　落实全国土地规划的战略定位

　　不仅中央与地方政府在土地利用规划目标上存在矛盾，而且地方政府之间也在进行着各项用地指标的激烈争夺。

　　积极争取建设用地指标的背后动因在于，土地供应量增加意味着地方政府的财政收入增加，可以在基础设施改造、商品房建设、引进资金等方面有更大的空间。而问题的关键是建设用地与耕地征收之间存在着巨大的利益空间，可以牺牲农民的利益来发展经济，可以牺牲其他区域的利益来发展本区域的经济，没有将集约利用建设用地、进行内部挖潜的工作作为重点。所以必须提高新增建设用地的成本，促进其盘活存量地，运用价值规律降低其占用耕地的欲望，同时加大对失地农民的补偿力度，从源头上进行控制。

　　全国土地利用规划要在战略层面研究问题。由于我国区域经济的发展和土地资源存在较大的空间差异，有必要进行经济功能分区、区域生态分区和区域耕地质量分区，根据国家产业政策以及各区域的发展情况，确定区域土地资源的支撑与存在的主要矛盾和问题，确定各区域用地的主要控制指标。

　　确定耕地与城市化、产业化的关系

　　全国土地利用总体规划必须解决的问题是，在我国城市化和产业化进程中，耕地数量变化与城市化、产业化的演变趋势。我国区域产业发展、城市化发展差异很大，在一定程度上决定了区域耕地变化的空间差异性。这就要求研究区域耕地占用与城市化、产业化的客观规律，科学确定区域基本农田保有量和新增建设用地指标。

　　确定各区域关系国家生态安全的问题

　　要在保证国家生态安全的层次上，确定特殊土地资源包括湿地、水源涵养地、生态脆弱区、农牧交错带等的保护范围以及保护级别。进行全国生态分区，确定不同分区的利用原则以及保护对策。必须研究东部、中部、西部大区域由于自然条件、经济发展所可能出现的大的生态问题，限制某些土地利用的方式。在土地沙化、荒漠化、盐碱化的重点区域，采取限制性的用地方式。

　　分析建设用地与城市化、产业化的关系

　　要进行全国分区，解决不同经济发展区域未来经济发展与可能建设用地总量需求之间的互动关系，确定空间管制的原则以及方法。要结合国家发展战略部署，重点研究大都市区域，如分析珠江三角洲、长江三角洲、京津唐区域、东北地区的耕地保有量、建设用地总量与区域城市化、产业化之间的关系，掌握变化规律。这样才能在确定各省指标的时候，既起到控制作用又促进区域经济发展。要研究区域水土资源对人口的承载力，制定用环境容量确定人口规模的新方法。

　　研究农用地总规模以及生产能力问题

　　土地管理正在从数量管理向数量、质量并重管理过渡，随着全国农用地分等工作的完成，有关耕地质量的信息成果必然全面完成，这一成果将为土地利用规划确定未来的耕地数量、布局、光温生产潜力，土地生产潜力，粮食生产实际能力以及粮食生产潜力提供科学依据。根据粮食生产潜力与现实产量的对比以及耕地数量、布局可以切实掌握国家的粮食生产能力，并推算各区域的人口规模，还可以在宏观层次上促进耕地占补平衡的顺利实施。

　　研究规划实施的保障政策

　　要分析新增建设用地与存量建设用地之间的利用收益差异问题，确定土地征收的范围，切实保护失地农民的合法权益。要促进中央与地方，东部、中部、西部，城市与农村，流域的上游、中游、下游之间的协调，提出相应的政策调控措施和手段。研究制定新的区域耕地保有激励机制与占用耕地的约束机制。