本文转自：北京日报
《土地制度与中国发展（增订本）》，刘守英著，中国人民大学出版社出版
刘守英
百年中国经济理论的创新有两条主线
过去百年中国经济理论的创新有两条主线，一条主线是中国共产党的理论创造，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》已经给出了历史性表述；另一条主线是经济学的理论创新。
从学术史角度，中国经济学曾出现过两次大的理论繁荣，一次是上世纪三四十年代，以陈翰笙、孙冶方、薛暮桥等为代表的“中国农村派”在农村社会经济调查的基础上，运用马克思主义政治经济方法论证中国社会的半殖民地半封建性质，为中国共产党对中国社会性质判断和道路选择提供了重要依据。
另一次是上世纪八九十年代，投身改革的青年经济学家群体聚焦中国体制改革中迫切需要解决的重大问题，深入基层开展有针对性的调查研究，在服务决策的基础上进行理论创新，为中国改革开放和经济转型提供理论支撑。两个时期经济理论繁荣的共同经验是坚持问题导向。当国家面临巨大历史性变革时，经济理论工作者毅然放弃已陷入本本和教条的旧范式，直面问题，从问题出发，寻找能够解释和解决问题的新范式，直面真实世界，了解现实中问题的表现，分析真实世界体制和经济运行的特征，把握问题的成因，从真实世界找到问题所在。注重现实中体制与经济运行的特殊性，在比较中寻找相异性，运用马克思主义政治经济学方法分析生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的互动。理论研究不仅提供经济解释，而且重视提供解决方案。
由于机缘巧合，我自上世纪80年代以来实际上自觉或不自觉地追寻着这种分析范式，并将之运用于中国土地问题的研究。通过抵近真实世界的一手调查，直接参与国家和地方土地制度改革试验，了解到中国土地制度的基本特征、制度运行中的问题，以及土地制度作用于经济发展的典型事实，给出了土地制度改革的思路、解决方案和实施机制。这些阶段性成果基本呈现于《土地制度与中国发展》一书中。
“以地谋发展”模式的核心是政府利用独特的土地制度谋发展
本书发现，中国改革开放以来的经济发展方式不同于其他主要经济体，政府在经济发展中不再直接控制经济但具有很强的“谋”发展能力，“以地谋发展”模式成为中国创造经济奇迹的秘密。“以地谋发展”模式的核心是政府利用独特的土地制度谋发展，土地不仅成为拉动增长的发动机，而且成为促进结构变革的助推器，以低价土地招商引资快速推进工业化，以土地资本化加速城市化。“以地谋发展”模式之所以能够在中国土地资源极其稀缺、资本极端不足的约束下取得经济增长和结构转变的成功，得益于土地制度的独特安排：农村土地属于农民集体、城市土地属于国家所有，农地转为非农用地的唯一通道由政府掌握，农地由集体所有转为国有之后，地方政府一方面依靠对国有经营性建设用地供应的排他性权力获得高额土地增值收益，另一方面利用规划权、管制权、定价权决定各类用地的区域投放指标、供应方式和供应价格，实现经济增长和结构转变目标。更为重要的是，土地资本化（土地财政、土地金融）为地方政府和各类经济主体通过土地创造资本、解决发展起步阶段的资本短缺提供制度支撑，通过土地形成的巨量资本不仅为基础设施建设提供了巨额资金来源，而且为经济主体的生产经营和资本扩张提供融资渠道。
寻找减低土地资本化发展机制的其他发展动能和机制
本书也提出，任何发展模式的独特性都会因约束条件和环境的变化而发生改变，在条件发生变化后，发展模式必须做出调整和改变。中国经济正在发生的一些重要的趋势性变化，已经和正在对“以地谋发展”模式产生巨大冲击，经济增速下行和中低速增长开始常态化，土地作为经济增长发动机的功能已经减弱；在全球和国内需求变化以及成本结构变化情况下，低成本工业化难以为继，沿海地区已经主动进行产业和产品的转型升级，压低地价维持世界制造工厂地位的工业化模式必须做出改变；城市化在经历土地推动的快速扩张以后已经减速，城市发展方式进入包容、质量提升和结构优化阶段，依靠土地低成本的城市化阶段已经结束，依赖土地资本化的城市发展的债务和金融风险不断累积，必须寻找减低土地资本化发展机制的其他发展动能和机制。因此，上一轮土地推动中国高速增长和结构变革的一切因素都在发生变化，势必带来土地与经济发展关系的重大改变，也为寻找发展动能和转变发展模式提供了必然性和紧迫性。
为了促进发展模式的转型，必须进行主动有为的土地制度改革。一是对土地的功能进行重新定位，痛下决心降低土地的发动机功能，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用；二是以优化土地供应结构推动国民经济结构改革；三是进行国有土地资产改革，促进地方政府从卖地向国有土地经营转变，引导城市政府从土地和规划外延扩张向城市更新和内涵发展转型；四是推进以都市圈为尺度的土地配置和规划体制的改革，建立统一的土地权利和统一的土地市场；五是深化农村土地制度改革，促进乡村振兴和农业农村现代化。过去四十年中国特色社会主义土地制度支撑了中国发展奇迹的创造，在中国迈向新征程中，必须通过完善和构建现代化土地制度支持社会主义现代化国家建设。
