2021年4月12日下午，在中国（深圳）综合开发研究院举行的“高质量发展与深圳空间治理创新”研讨会上，清华大学社会科学学院教授蔡继明围绕中国土地制度改革发展、未来深圳土地制度改革方向等问题作发言。

　　蔡继明清华大学社会科学学院教授

　　一、中国土地制度改革的变迁

　　土地制度包括两个方面，一个是土地产权安排，一个是土地资源配置方式。新中国成立后土地制度改革先后经历了五次重要变迁。

　　第一次是1949年前后的土改，将封建土地所有制转变为农民土地所有制。

　　第二次是1962年《农村人民公社工作条例修正草案》的公布实施，农民土地由私有制转变为集体所有制。

　　第三次是1982年颁布新《宪法》，规定城市的土地属于国家所有。把城市中的私有土地通过立法收为国有。

　　这三次改革是都是土地所有权的变更，后续两次土地改革是土地所有权和使用权的分离。

　　第四次是上世纪80年代推行的家庭联产承包责任制，实现了农村集体土地所有权与使用权的分离，确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的农业耕作模式。这种两权分离，使农民成为相对独立的经营主体。

　　第五次是上世纪80年代以深圳土地拍卖“第一槌”为标志，实现了城市国有土地所有权和使用权的分离，从此有了房地产市场和民营经济及外资企业的发展。

　　总体来看，土地制度的其他改革都是在这五次改革框架下的进一步细化，并没有超出这五次改革的范围。五次土地制度改革呈现了以下的特点。

　　一是坚持土地公有制是五次改革的指导思想。在某种程度上把公有制分为高级与低级，国有土地就是高级形态，农民集体土地就是低级形态。深圳的土地制度改革遵循了这一思想，先将特区内集体土地转为国有，再把关外集体土地全部转为国有。

　　二是五次改革并未改变土地资源的计划配置。相对于其他要素，土地资源配置的市场化改革一直进展缓慢，主要是一些政府部门认为土地是一种特殊资源，规划和用途管制起决定性作用。2019年新修正的《土地管理法》中没有“市场”二字，通篇充满了“计划、规划、用途管制”的字眼。十八届三中全会提出，“农村集体经营性建设用地在符合规划情况下与国有土地同等入市”，“入市”这两个字在《土地管理法》新修版本中都没提及，遑论市场决定土地资源配置。

　　中共中央、国务院于2020年4月和5月先后发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》两个重要文件，把推进土地要素市场化配置放在了劳动、资本、技术、数据等所有生产要素之首，强调充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地。这将有力推动市场在城乡土地资源配置中发挥决定性作用。

　　二、深圳土地制度改革的经验

　　深圳的土地制度改革是在全国土地制度改革大背景下率先推进的，这其中有成功的经验，也难免有失败的教训。结合五次土改，以及秉承的国有制高于集体所有制的理念和土地资源计划配置等理念，梳理深圳改革开放40年以来土地制度的改革，有以下特点。

　　一是国有土地所有权与使用权的分离。深圳这一两权分离的改革，催生了房地产市场，推动了外资企业和民营企业在房地产市场中的发展，还推动了《宪法》的修改，在全国具有重要影响力。

　　二是将农村集体土地全部国有化颇有争议。1982年《宪法》宣布城市土地归国家所有，是指城市存量土地归国家所有，深圳在关内把所有的土地都收归国有，似乎有一定法律依据。虽然城市以外的土地是集体所有的，按照《宪法》规定，国家为了公共利益的需要才可以把农村的土地征收为国有土地。城市在扩展进程中，把农村集体土地变成城市土地，有的是基于公共利益需要，有的并不是公共利益需要。深圳把特区外的全域土地宣布为国有。从法律角度看，列入城市的土地有理由变为国有，是符合《宪法》的，但列入国有的土地又不都是公共利益，一次性宣布征收为国有，又是和《宪法》公益性征地原则相悖的。

　　深圳如果在第二次土改中坚持创新精神，探索农民集体土地在符合规划情况下和国有土地同等入市，在入市之后就可以纳入城市规划管理，深圳可能就不会发生大量的违法建筑，在中共十八届三中全会提出让市场在土地资源配置起决定性作用的时候，深圳就又走在了全国前列。

　　为解决土地制度改革带来的争议问题，深圳采取了很多有效措施。

　　第一，解决违法占地等遗留问题。围绕土地制度变革，利益相关方各方利益带来的问题，积极采取措施。违法占地多少，政府要拿回来多少，再留给农民多少，推动土地合法入市。这一举措，在产权关系上，对利益相关方做了适度妥协。

　　第二，引入市场机制。以市场机制为参照系，能够有效判别补偿标准的合理性，判别农民要价是否合理。在市场机制作用下，补偿差价逐渐接近，当完全接近时，相关改革的任务也就接近了。在这方面，尤其是在处理城中村、小产权房方面，深圳通过城市更新等一系列改革，为全国的改革又探索出了很好的道路和经验。

　　三、深圳今后土地制度改革的方向

　　在推进城市化进程中，深圳依然有一些亟需解决的问题，如农民工，农业转移人口的市民化问题。目前户籍和非户籍的差额依然很大，尽管“十四五”规划纲要取消了户籍人口城镇化率的指标，但是仍然强调要加快农业转移人口市民化。高房价很大程度上仍然是农民工进城落户、迁徙人口定居的门槛。

　　深圳要在下一步改革中走在全国前列，仍然需要努力。房价的高低评判和现有土地制度有一定关系，深圳仍需对现有集体土地入市规则、宅基地同地同权等方面进行改革，健全城乡统一建设用地市场，取消对城市建设用地不合理限制，推进土地要素配置市场化。尤其是要取消对特大超大城市人口规模限制，人口向超大城市集聚，是世界性普遍规律，北京、上海人口在减少，深圳吸收外来人口越来越多，土地空间就需要扩大。

　　推进深圳城市化进程，有必要取消城镇用地增长弹性系数1.12的限制，国际上许多国家城镇用地增长率与城镇人口增长率之比都远远高于1.12。同时，还应取消城镇人均建设用地100平方米的限制，目前世界平均水平可以达到160平方米，发达国家已经达到两三百平方米。

　　如果消除人为设置的障碍，房价还有大幅度降低的空间，基于此，外来人口才能转移为城市人口，完成城市化进程。“十四五”期间，深圳有能力在提高城市化水平方面做出贡献，进一步推动深圳高质量发展。