话题缘起 党的十七届三中全会在部署当前和今后一个时期推进农村改革发展时,强调要大力推进改革创新,加强农村制度建设,提出实现农村发展战略目标,推进中国特色农业现代化,必须按照统筹城乡发展要求,抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破,要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。而在此前,胡锦涛总书记在考察安徽省农村改革发展情况时表示,要允许农民以多种形式(转包、出租、转让、互换、股份合作等)流转土地承包经营权,发展适度规模经营。完善土地制度和土地市场可谓农村改革的核心问题,近年来,广东省及全国各地都在这方面作出过有益的尝试,探索建立中国特色的土地商品制度,赋予土地以商品的形式和土地使用权以所有权的系统功能,让农民对承包的土地保持长久稳定的经营权,推动规模经营,实现中国特色的农业现代化。
“好制度”的标准是制度与环境相容
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所谓“好制度”的标准,是在环境约束条件下最能有效实现制度目标的制度安排。换句话说,就是制度与环境之间的相容。恰当的制度变革就是制度目标与环境约束不断调适的过程
恰当的制度变革是制度目标与环境约束不断调适的过程
制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的某一问题,或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。从制度设计的角度而言,各类业已存在的制度都有其特定的服务价值或功能。或者说,每一项制度安排都有其特定的目标。
然而,环境条件对制度的选择具有重要的影响。比如,已有的研究表明,人口密度越高,社会越经常地趋向于中央集权式的官僚机构；而在地广人稀的地方,政治体制就更可能建立在家族系统上。那么,如何判断一个制度的好与坏呢?所谓“好制度”的标准是,在环境约束条件下最能有效实现制度目标的制度安排。换句话说,就是制度与环境之间的相容。它包含两个基本方面:一是在制度供给与制度需求之间要达到某种均衡状态,否则需要进行帕累托改进；二是制度对关联环境的适应,因为环境条件变化会引起交易对象相对价格的变化,从而诱导人们行为的改变,并对原有制度提出重新安排的要求。
可见,恰当的制度变革就是制度目标与环境约束不断调适的过程。它既可理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程,也可理解为对一种更有效率的制度的修正过程,从而更满足行为主体的需求、更易于实现制度设计的意图、更适应于相关联的环境。{Npage}
初始的农地制度安排———农民私有制,是政治的需要
新中国成立伊始,通过土地改革所形成的产权制度是土地的农民私有制。这一制度安排是政治的需要。在旧中国,占农村人口不到10%的地主和富农,占有70%—80%土地和大部分耕畜、农具。广大农民为了养家糊口,不得不向地主租佃土地耕种,忍受残酷的剥削与压迫。可以说,“耕者有其田”是中国农民的梦想。
中国是农业大国,是农民大国,在资本主义发育极为有限的背景下,中国共产党领导的政权革命所依靠的基本力量必然是农民。农民以农为生,土地被视为农民的命根子。严酷的人地矛盾决定了谁赋予农民以土地的产权,谁就能获得广泛的政治资源与社会支持。因此,共产党领导的中国革命,一个重要的战略是“打土豪、分田地”,广泛开展土地改革运动。
国家控制的集体产权———土地集体化,既是政治的需要更是经济的需要
如果说初期农地产权的私有化是政治的需要,那么随之而来的土地集体化则既是政治的需要,更是经济的需要。
中华人民共和国的成立尽管结束了中国近代百年的乱局,但毛泽东领导的共产党面临的却是满目疮痍、贫穷落后的农业国家。于是,工业化成为重要的国家目标。
国家工业化的原始积累主要来源于农业剩余(压低农产品价格以获取工农产品价格剪刀差)。为了保证其意图的实现,国家在计划体制下逐步实施了垄断农产品市场的“统购统销”、剥夺农民自主经营的“人民公社”、以及控制农民自由流动的“户籍制度”等相互匹配的制度体系。
集体产权的国家控制通过土地集体化和政社合一两个方面的结合得以实现。国家意志由此进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么、生产多少和如何分配。尽管该组织拥有某块土地,但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。
在产权制度安排中,最重要的是经济资源的排他性收益权和让渡权。而政社合一的集体化公有制,不仅获得了法律保障,而且进一步成为中国农村社会的基本制度和组织基础,时至今日仍然发挥着相当的作用。 {Npage}
长期的低效率以及经济短缺与食品匮乏催生家庭承包经营制度
1959年—1961年间的农业危机导致大量人员非正常死亡、经济衰退,以及接下来低效率经济的长期徘徊,引发了人们对集体化的怀疑,普遍的饥荒使人们从浮夸、表忠等政治热情中幡然醒悟。表达农民行为能力的一个基本冲动是追求产权的清晰化。事实上,对制度变迁的需求一直十分强烈。
长期的低效率以及经济的短缺与食品匮乏,特别是核心人物的更替(1976年毛泽东去世与1977年邓小平再次复出)以及相应的意识形态的修正,使家庭联产承包责任制终于在20世纪70年代末80年代初得以实行并相继获得政治鼓励与法律保障。由此,国家开始从对农村经济无所不在的介入与控制状态中逐步退出,以此换得稳定的税收、低成本的监管系统和农民的政治支持；农民则以保证对国家的上缴和承担经营责任,换得土地的长期使用权以及上缴之余资源的剩余索取权。
与1960年代初“包产到户”不同的是,农民家庭对产量的承包已发展成对土地经营的承包。“交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的”的新制度安排,初步保证了农民对土地的经营权以及农业剩余的索取权。
“均包制”潜在问题在工业化城市化中异常突出
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均田承包在封闭的小农经济背景下是相对有效率的,一旦有了人口的流动与变化,不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷,环境条件的变化对农村土地制度变革提出了新的需求。农民对产权明晰之需求的制度创新的生产性努力与对利益调整之需求的制度创新的分配性努力,这两方面所产生的制度变迁的需求日益强化
始于1979年的中国农村改革,从本质上讲是财产关系与利益关系的大调整。从包产到户到大包干的土地制度变革与农村微观组织系统再造,确定了农户家庭经营的主导地位,实现了土地所有权与经营权的分离,并因此满足了农民对土地经营的真实权利,从而使广大农民获得了人民公社时期不可想象的财产支配权与经济民主权(包括农民的职业转换与身份变迁),由此产生的激励机制,推动了资源配置效率的改善,农业结构调整和非农产业发展成为可能,从而引发了农村经济流量的迅速扩张,有力地改变了国民经济的原有格局与经济流程。{Npage}
但是,均田承包在封闭的小农经济背景下是相对有效率的,一旦有了人口的流动与变化,则存在天然缺陷。由于土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利,从而社区农民因其天然身份拥有平等的承包权。其结果自然是土地分配随人口的变化而变化,由此,不稳定性与分散性成为其必然的制度缺陷。特别是伴随着农村工业化与城市化的快速发展,使原来隐藏在以“均包制”为特征的土地制度背后的一系列潜在问题,变得异常突出。
第一,家庭承包制所界定的产权形式即土地所有权的社区共有和土地使用权的人人享有的双重产权格局,因其不确定性、封闭性以及规模不经济性的产生而引致了新的制度需求。
第二,随着农村非农产业的发展,普遍出现了半自给性小规模土地经营基础的农户兼业化。农户的抛荒、土地的分散使用、经营规模的狭小在资源配置上造成了巨大的效率损失。于是,按照效益原则配置土地资源,改变现有分散的、狭小的、低效率的土地使用格局,造就土地集中机制,从而实行规模经营,使制度变革提到了议事日程。
第三,随着农村城市化的快速推进,大量的农地转为工业用地,地价及土地资本收益也随之提高。农户原来视土地为不可或缺的福利保障,现在却进一步视土地为增殖手段。在此情形下,土地的集中与流转对土地的管理使用制度提出了重新调整的要求。与此同时,农民因职业转换所提出的利益补偿诉求,也促使土地承包权最终硬化或对象化到农户身上,成为一种不可逆转的趋势。
第四,由于土地资源增值收益的直线上扬,在农地非农转移的过程中如何合理地分配利益,处理好政府与农民、农民与社区集体的关系,并保障农民的合法权益,也直接涉及到土地制度的产权安排问题。
因此,环境条件的变化对农村土地制度变革提出了新的需求。经过一次又一次大大小小范围的边际变革之后,农民对产权明晰之需求的制度创新的生产性努力与对利益调整之需求的制度创新的分配性努力,这两方面所产生的制度变迁的需求不仅未因边际渐进而弱减,反而日益强化。
土地流转:实践呼唤制度变革 {Npage}
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实行农村土地流转,有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题,保持农村土地承包关系的长期稳定；有利于提高土地利用率,促进农业生产结构调整和稳定农业生产；有利于进一步推进农业产业化经营,加快农业发展,并促进农民增收
人地关系的变化与矛盾的转化成为新的制度变革的诱因
大量剩余劳动力的积压导致了农业的低效率,而非农产业的发展为农民的转移与就业提供了机会。因此,人地关系的变化与矛盾的转化成为新的制度变革的诱因。事实上,在我国实行第一轮联产承包责任制后,就已经出现了土地使用权流转的现象。在第二轮承包后,土地的流转变得广泛而多样。
在广东农村,尽管土地制度创新活动的方式多种多样,但基本的思路是:将土地所有权以宪法规定为基准,置其于集体所有制的框架内,在此基础上强化并规范农户的土地经营权(使用权)以及与之相应的收益权和转让权,进而对平均地权(均田承包)的资源配置低效率格局进行修正,从而以产权制度建设为中心,培育土地流转的集中机制,逐步推动土地的规模化与企业化经营。
广东农村沿着“产权界定———使用权流转———土地集中———规模经营”的路线,开始了广泛的土地制度创新活动
基于上述思路,广东农村沿着“产权界定———使用权流转———土地集中———规模经营”的路线,开始了广泛的土地制度创新活动。广东农村土地制度的多维创新活动,可以归纳为三个方面,一是社区土地产权的界定,二是土地集中机制的培育,三是规模经营形式的安排。
其流转集中的运作机制表现为:①土地调整集中制。打破地界、户界、队界,由经济联合社统一集中划段,地块连片承包或自由领包或竞争性投包到户。②土地租赁集中制。由退耕户将其承包地租赁给接包户,收取定额租金,并签订土地转让合同,行使土地承包的权利与义务。③经济补偿集中制。由接包户向退包户提供口粮或在协商的情况下直接给予一次性的经济补贴(实际上是土地使用权的买卖)。有些地方还规定退包户仍有权享受集体的二次分配并保留重新承包的权力。④土地入股集中制。农户以其土地使用权向集体入股,取得股东资格并享有相应的股东权益。
早在2001年,广东的农地流转发生面积就已经达到255万亩,占全省耕地面积的7.93%,涉及农户105.05万户,占农户总数的9.22%。流转方式有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。
不断提高的土地流转发生率,表达了环境条件变化对新制度安排的强烈需求,是农村生产关系适应生产力发展的客观要求,它反映了以土地为代表的农业生产要素要求合理流动和优化配置的要求。实行农村土地流转,有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题,保持农村土地承包关系的长期稳定；有利于提高土地利用率,促进农业生产结构调整和稳定农业生产；有利于进一步推进农业产业化经营,加快农业发展,并促进农民增收。
农村土地流转探索中也出现一些不容忽视的问题,新的制度供给已成为了一个重大而迫切的现实问题
但是,在农村土地流转探索中也出现了一些不容忽视的问题:一是由于缺乏明确的政策和法律规定,多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态。二是有些地方在乡村集体组织的流转中,忽视承包农户土地流转收益主体地位,截留、挪用农村土地流转收益,与民争利,损害了农民的利益。三是有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同,集中土地搞对外招商,强迫承包农户集中流转,影响了农村土地承包关系的稳定。四是有些地方存在着借农村土地流转,绕过国家有关法规,大量占用耕地,改变农村土地农业用途(包括:未批先用、少批多占、以租代征；强行征地、补偿偏低、拖欠补偿等)。
这些问题是在农村改革和发展进一步深化过程中出现的,也必须在改革和发展中加以解决。如果任其蔓延,将危害农村土地承包关系的长期稳定,破坏本已稀缺的耕地资源,严重影响农村的社会稳定和经济发展。因此,新的制度供给已经成为了一个重大而迫切的现实问题。
土地制度创新的本质是推进土地要素市场化 {Npage}
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农民权利升降的一个主要的标尺是对农民土地权利的长久保障与尊重。保护农民地权最基本的“底线”是产权强化前提下的市场化。在这里,政府的职能是提供产权的法律保障,而作为土地所有者的集体应该在市场化过程中为农民提供谈判的力量支持
制度创新的内在逻辑:产权流转
均田承包的土地制度变革,初衷是解决当时严重存在的吃饭问题。但家庭承包制所赋予农民的经营自主权却强有力地推进了产品市场与劳动力市场的发育,并在一定程度上诱发了农村土地流转市场的萌发和农村市场化的开启。
中国30年来的农村改革,最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革。然而,从产品市场和要素市场两个方面看,要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革。其中以土地要素市场的滞后最为显著。土地不仅是一种生产性要素,更是一种财产性要素。而促进土地流转就必须严格界定和保护农民的土地产权。
产权制度是一种基础性的经济制度,它不仅独自对资源配置及其效率有重要影响,而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。产权制度既是市场交易的前提,又是市场交易的结果。
从产权界定是为了促成交易的角度说,产权中的流转权极为重要,因为市场机制的作用发挥是伴随着产权流转的。如果资源的产权主体明确,并允许产权自由转让,同时与这一转让相应的收益得到有效地保护,则产权主体才有可能最大限度地在产权约束的范围内配置资源以获取最大收益。如果某种资源在现有产权主体手中不能得到有效利用,该资源就会由评价低的地方向评价高的地方流动,由此形成资源产权的市场价格,那只“看不见的手”就可促进资源的合理配置。
农村土地的“永包制”是对农民基本财产权利的尊重
土地制度创新的本质,就是推进土地要素的市场化。它也必然会引发其他要素市场包括农村资本市场的发育。基于上述逻辑,所以,胡锦涛总书记强调:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石,不仅现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。”
上个世纪80年代初期,中央规定土地承包期为15年。1993年中央作出决定,原定的土地承包期到期后,再延长30年不变。2007年颁布的物权法再度明确承包期届满,可以继续承包。十七届三中全会强调农民的土地承包经营权要更稳定、更长久、更充分、更有保障,实质上是表达了农村土地的“永包制”。“有恒产者有恒心”,它是对农民基本财产权利的尊重。
农民的数量要减少,土地的规模效率要改善,农民的权利则要提高。而农民权利升降的一个主要的标尺就是对农民土地权利的长久保障与尊重。保护农民地权最基本的“底线”是产权强化前提下的市场化。在这里,政府的职能是提供产权的法律保障,而作为土地所有者的“集体”应该在市场化过程中为农民提供谈判的力量支持。
土地流转将开启城乡一体化的新路径
土地流转能够有效改善土地资源配置效率,进一步激活农业剩余劳动力的转移,为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。而规模经营也利于改善农业的标准化与农产品质量安全。
构建和规范农村集体建设用地的流转机制,可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果,显化集体土地资产价值,促进农民获得财产性增收。同时,它规范了集体建设用地市场秩序,隐性交易行为大大减少,政府对集体土地市场的调控和监管得以加强。此外,这一政策还有利于缓解经济建设对国有土地的需求压力,减少建设占用农用地的冲动。
土地流转将开启城乡一体化的新路径。一方面通过适当的集中与合理的土地置换,可以避免农村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费,推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬；另一方面“宅基地换住房,承包地换社保”,有利于提高农民非农转移的稳定性,从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。此外,当前农村经济发展的一个重要瓶颈是农村金融服务严重滞后,而宅基地及其建筑物的流转和抵押,无疑会有力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化。
土地流转须有严格而规范的制度匹配
要特别强调的是,推进土地流转,必须进行严格而规范的制度匹配。第一,必须严格控制土地的流向,力避耕地资源的流失。第二,严格土地征用制度,完善土地补偿机制,严厉制止各种强占与寻租行为。第三,启动户籍制度改革,对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助,特别要强化可持续的就业能力的培训机制,避免城市流民阶层或城市“平民窟”的产生。第四,为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断,避免官商资本对农民的排挤,杜绝强势资本的欺行霸市,有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定,并建立相应的规治机制。第五,由于经济发展水平的不同,“新土改”政策对不同地区的农民隐含着不同的利益潜力,从而因土地级差收益可能会导致新的贫富差距。因此,在适当的时候应该匹配恰当的税收调节机制。第六,为保证国家粮食安全的公共利益,国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴,以增强农民参与基本农田保护的积极性。(作者系华南农业大学
