对策思考

　　党的十七届三中全会对农村制度建设作出了具体部署，未来农村制度建设的走向之一是实施从紧的土地管理制度和从松的土地承包经营权流转制度。研究二者的关系以及存在主要问题的深层原因并给出相应对策，具有重要的理论价值和现实意义。

　　从紧土地管理制度和从松承包经营权流转的内容

　　土地承包经营权流转，指农户将其土地承包经营权转让给其他农户或经济组织，是农村土地所有权和使用权分离的形式。

　　我国现行的土地制度主要包括：土地权利归属、土地所有权禁止转让、土地登记、国有土地有偿有限期使用、土地用途管制、保护耕地、土地调查和土地统计等制度。

　　实施从紧的、规范的农村土地管理制度主要包括耕地保护、土地执法、土地审批，以及执行国家土地调控政策等内容。

　　广义的土地流转指通过市场转让土地权利，包括土地所有权、使用权等。

　　土地承包经营权流转，属狭义的土地流转，指农户将其土地承包经营权转让给其他农户或经济组织，不涉及所有权流转，是农村土地所有权和使用权分离的形式。

　　实施从松的土地承包经营权流转是指在坚持“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”原则下，鼓励采取多种流转形式。

　　从紧管理与从松流转存在摩擦的深层原因

　　从紧管理与从松流转在实践中存在诸多矛盾和问题，其深层原因与土地产权制度的缺陷以及相应法律法规缺损密切相关

　　土地承包经营权流转制度是土地管理制度改革的一个重要支点，从紧管理与从松流转的政策意图在于：有紧有松，有控有保。紧控所有权，有条件放松使用权；紧控土地用途，放松流转形式；紧控流转中的不规范行为，确保农民权益。

　　但是，从紧管理与从松流转在实践中存在诸多矛盾和问题，其深层原因与土地产权制度的缺陷以及相应法律法规缺损密切相关。

　　1.产权不明晰难以保障产权主体的利益、规范产权主体的行为

　　农村土地集体所有，可以是乡(镇)、村或村内农业经济组织所有，集体边界模糊，所有权主体多元。多元所有权主体、多元使用权主体之间以及内部追逐自身利益，无法界定谁的行为不规范，谁的利益受侵害。因此，从紧管理与从松流转难免“一紧就死，一松就乱”。

　　2.二元产权造成流转摩擦

　　土地承包经营权流转中产生的种种问题，深层原因之一在于二元产权的摩擦，所有者与经营者目标的差异、契约的不完善性必然诱发道德风险以及非规范行为。仅靠一紧一松的控制手段无法有效解决上述摩擦。

       3.土地承包经营权不完整制约了流转形式的进一步发展

　　土地承包经营权是不完整的产权,仅仅是耕种权，是狭义的使用权之一。

　　土地承包经营权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，受让主体的身份限制造成土地承包经营权流转的封闭性。

　　土地承包经营权转让的前提条件是须经发包人同意，这与物权法中农村土地承包经营权为物权性质的规定相抵触，没有赋予承包经营人完整的土地使用权。因此，单一耕种权，受让主体的身份限制，流转的前提条件等硬约束，限制了土地承包经营权流转进一步发展的空间。{Npage}

　　4.静态的总量控制与动态的结构调整矛盾尖锐

　　从紧管理和从松流转重在实施耕地的静态总量控制，忽略了需求和结构的动态变化、经济发展的不同阶段、技术进步、区域协调等因素。发达地区二、三产业迅速发展，对土地的巨大动态需求与静态的耕地总量控制产生矛盾；人口大量流出地区，耕地闲置或得不到有效配置，而现行政策又无法实现地区间的耕地协调。

　　加强土地承包经营权流转管理的对策建议

　　土地承包经营权流转要防止“一刀切”，应建立健全土地承包经营权流转市场，规范政府和集体经济组织行业

　　1.完善法律法规和配套政策

　　明晰集体土地所有权主体，界定集体土地使用主体的权利范围，保证农民土地承包经营权的土地财产权利。

　　修订《土地管理法》，《担保法》，《民法通则》，以法律形式确认土地承包经营权流转的合法性，规范流转行为。

　　扩大农民对农地的使用权，主要包括四项权利：自主利用和经营权；补偿权；排他占有权；剩余产品分配权。

　　完善土地承包经营权权能，界定“承包权利”群体，强化土地承包经营权的用益物权性质，规定权利人享有处分权，包括抵押权。在农地农用前提下，农地使用权抵押应允许探索实践，并出台配套措施，防范风险。

　　2.坚持严格的总量控制与灵活的结构调整和动态管理相结合

　　通过立法将18 亿亩耕地划为基本农田，在农业技术没有重大突破，农业生产率没有巨大提高，地区产业结构没有发生巨大变化时，不得减少这一数量。

　　结构调整与动态管理相结合。实施产业结构的调整与升级，减少第一产业，是减少用地压力的治本之策；灵活协调区域发展，依不同地区的产业结构、工业化进程、集体经济组织生产能力的差异等，在地区及集体组织间调节耕地余缺，既坚持严格的总量控制，又结合灵活的动态管理。

　　3.土地承包经营权流转要防止“一刀切”

　　在经济相对落后地区，农民在非农就业能力低，非农收益少，应高度重视农村耕地的最低生活保障功能，要较长时期坚持家庭经营。

　　4.建立健全土地承包经营权流转市场

　　形成合理的土地流转价格体系；培育各类为土地承包经营权流转服务的中介组织；建立土地承包经营权流转的调节和管理机制。

　　5.转变地方政府职能，规范政府和集体经济组织的行为

　　地方政府应逐渐从土地交易中退出，将主要精力用于土地规划的制定和执行。乡、镇、村要成为农民行使权力的维护者、监管者、仲裁者、公共服务的提供者。

　　约束政府干预土地流转的行政权利；不得将土地流转与政绩挂钩；制止地方政府、集体经济组织以种种借口强行流转承包地的行为；纠正村干部违规使用流转收入的行为。

　　(作者单位：中山大学岭南学院)