2018年3月17日上午，十三届全国人大一次会议表决通过了《国务院机构改革方案》的决定，（以下简称《方案》）。改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。在此之前的3月4日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）已公布。这两大《决定》和《方案》体现了十九大报告中重点提到的“改革机构设置，整合资源配置，优化职能配置，完善机构组织法，增强政府公信力和执行力，建立人民满意的服务型政府”的精神。本文试从“五大统筹”揉合解读《决定》和《方案》的内涵。
一、统筹科学配置机构权利明确职责
《决定》和《方案》突出体现了要“下决心解决党和国家机构权利明确职责体系中存在的障碍和弊端”。回望改革40年，中央政府机构改革历经7次之多，其主要以机构精简为突破口和抓手。这次党的十九届三中全会通过了的《决定》，以推进大部制改革为重点，建立总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，努力完成人们所期待的大环保、大国资、大卫生、大农业、大金融等机构的权利和职责，达到预期效果，届时在2020年前掀起新一轮机构改革的大潮。比如全国人大一次会议表决通过了的《方案》中新组建“农业农村部”，不保留农业部，并将农业部的职责以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责进行整合，明确其研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策职责，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全职责，负责农业投资管理等职责。“农业农村部”的组建有效的把过去分散的涉农项目和管理职责进行整合，加快“三农”问题的全面解决，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。
二、统筹各类编制资源转变政府职能
《决定》和《方案》突出体现了要“下决心打破配置各类编制资源转变政府职能过程中存在的壁垒和格局”。前6次机构改革中，在配置各类编制资源和政府职能转变方面存在政府职能越位、缺位、错位等“中梗阻”问题。而此次改革聚焦在转变政府职能作为推进行政体制改革的突破口和着力点，既要拿出“啃硬骨头”的真招实招，又要抓好本领域改革的统筹，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，强化事中事后监管，提高行政效率，以实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展。比如全国人大一次会议表决通过了的《方案》中新组建“中国银行保险监督管理委员会”，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职能统筹整合，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定，有效避免监管职能漏洞和监管职能重叠。“中国银行保险监督管理委员会”的组建更有助于筑牢防范金融风险的安全底线，不让金融业态的边界愈加模糊，加强对银行资金、保险资金统一监管，破除监管空白、防范金融风险，使金融混业监管体制最终“靴子落地”，形成科学合理的‘高效统一、分级负责、权责一致、运行有序’金融综合管理职能体系。
三、统筹省级及以下政府更多自主权
《决定》和《方案》突出体现了要“下决心摆脱省级及以下政府更多自主权落实过程中存在的束缚和瓶颈”。国务院自2013年至2017年11月，累计下放127项行政审批事项，减少各地“跑部前进”的必要，但仍存在“最先一公里”和“最后一公里”的问题。中国单一制的压力型体制，使所有压力都集中于基层，在基层放权过程中，按照“一竿子插到底”的做法，往往形成的“蜂窝煤”式的上下贯通结构，不易于打通部门间横向边界，不利于跨部门合作和协同治理，不益于加强管理弹性和针对性。此次党的十九届三中全会通过了的《决定》强调给予下级政府更大自主权，增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方，不搞“一刀切”，更好、更快、更有针对性地解决目前我国各地发展不平衡不充分的现状。比如全国人大一次会议表决通过了的《方案》中新组建“自然资源部”，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局，构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，做到向地方放权、企业放权、向社会放权。“自然资源部”的组建更有利于解决自然资源所有者管理权利不到位、空间规划权利重叠等问题，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，更好实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。
四、统筹职能相近党政军群合署办公
《决定》和《方案》突出体现了要“下决心打通职能相近党政军群合署办公实行过程中矛盾的节点和关口”。为解决党政军群机构多头管理、责任分散交叉、冗员过多、避免权力重叠或责任真空等问题，使机构合并后不再是‘两张皮’，这次党的十九届三中全会通过了的《决定》准确回答了职能相似党政军群机构统筹设置或合署办公改革成立的各大机构。欲下好党政军群机构改革一盘棋，要求党政军群机构发挥各自所长，凝心聚力，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，深化跨军地改革，增强党的领导力，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行，强化党政军群机关合署办公管理刚性约束，完善党政机构布局。体现综合事务、综合协调、综合管理、综合服务，建立大受理、大办理、大监管三大体系，推进标准化、一体化、移动化建设，使各类机构有机衔接、相互协调。比如全国人大一次会议表决通过了的《方案》中新组建“退役军人事务部”，是将民政部的退役军人安置职能、人社部的军官转业安置职能、以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关相近职能整合，合署军队转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作以及指导全国拥军优属等工作。“退役军人事务部”的组建更有利于指引军人优先、以人为本、民生优先的价值观导向，把涉及军民领域的问题全覆盖，精准管理，让更多的退役军人享受优质、便捷的公共服务。
五、统筹政事分开事企分开管办分离
《决定》和《方案》突出体现了要“下决心清除政事分开事企分开管办分离实施过程中存在的污点和瑕玷”。为改善政府行政主管部门既当“裁判员”又当“运动员”的“既管又办、管办不分”状况，克服我国传统计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物的事业单位体制留下的职能不分、机构不分、人员不分等弊端，这次党的十九届三中全会通过了的《决定》要求推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开。理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制。政府应进行“掌舵与划桨分开”，政策制定部门负责掌舵，把握方向，制定政策，规范标准、资格准入、服务监管，而不从事具体的执行性事务。比如全国人大一次会议表决通过了的《方案》中新组建“国家市场监督管理总局”，保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，将具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。大力推进综合执法机构机制改革，着力解决多头多层重复执法问题。“国家市场监督管理总局”的组建更好的完善市场监管体制，有利于促进对企业、对机构的监管，营造诚实守信、公平竞争的市场环境，当好公平竞争的市场秩序“守护神”，更进一步推动实施质量强国战略。（广西财经学院周婵）
