耕地是人类赖以生存的基础条件，其数量和质量决定了一个国家和地区的人口数量和可持续发展能力。近年来，随着生产的发展，城镇化、工业化步伐的加快、人口数量的增加和人类范围的扩大，我国耕地数量持续减少，人地矛盾日益突出。咸丰属少数民族地区，是一个以农业为主的山区县。在国家扩内需、保增长、促发展的大环境下，咸丰紧紧抓住西部大开发和少数民族地区优惠政策等机遇，充分尊重山区土地资源现状，坚持人与自然的和谐发展，结合特定的区位优势，正确处理保护土地资源与保障经济发展的关系，既有效强化了耕地保护工作，又为经济发展提供了用地保障，有力地促进了县域经济持续快速健康发展，探索出了一条适合山区耕地保护工作的新路子，连续多年没有发生因建设用地需求而导致耕地减少的局面。
一、准确把握山区土地资源的现状和优势
1、把准区域经济发展定位。咸丰地处鄂西南边陲，位于鄂、渝、湘、黔四省边区结合部，古有“荆南雄镇、楚蜀屏翰”之誉，今有“湖北西大门”之称，全县版图面积2550平方公里，其中耕地4.4万公顷，占17.2%，林地面积19.7万公顷，占77.3%，平均海拔800米左右。全县辖10个乡镇，283个村，总人口36.7万，以土家族、苗族为主的17个少数民族占总人口的85%。是华中、华南连结西部和西部通沿海的便捷大通道，具有“承东启西、东进西出”的区位优势。境内属北亚热带季风气候和南温带季风气候特征，常年雨水偏多，小气候特征明显，县域经济以农业和传统养殖业为主。由于境内无国道、高速公路、铁路、机场，无国家重点工程和国家重点企业，使得建设用地外延扩张不十分突出，耕地保有量常年处于稳定且略有增长的发展态势，加之稳定的家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营机制，以及农民生存对土地的长期依赖习惯和特殊的山区地形地貌，珍惜和合理利用土地在人民群众中形成共识，精耕细作，精打细算，合理开发，没有出现土地浪费和耕地锐减的现况，为农民长远生计和县域经济可持续发展奠定了坚实的基础。
2、把准少数民族地区优惠政策尺度。咸丰属民族区域自治地方。国家民族区域自治法和地方民族区域自治条例的实施，能源项目、生态建设项目、招商引资项目的引进和实施，为咸丰经济社会又好又快发展增添了强劲的动力，国民生产总值逐年增加，县域经济得到突破性发展。国家实施西部大发展战略以来，咸丰被列入退耕还林试点县和天保工程试点县。全县在5年时间共退耕24万亩，对部分位于25°以上坡度的耕地实行了退耕。在退耕上，咸丰坚持25°以下坡度的耕地和基本农田不退耕或尽量少退耕，人口多耕地少的地方不退耕。只对人口稀少、植被稀疏、土地贫脊、广种薄收、农民生活水平质量不高的地方实行退耕，退耕的土地只占耕地的2%左右。同时在退耕地内还可套种其他经济作物，这样既保住了耕地面积没有因退耕而大幅减少，同时又改善了农业生产条件，有效地提高了土地利用率和农民的种植水平，增加了农民收入，使我县真正享受到了国家政策带来的实惠。对确因建设征地而失去土地的城镇居民，咸丰实行优先集中安置、合理调配土地资源、解决就业、提供社会保障服务等措施，切实解决被征地农民的后顾之忧，没有出现一起因征地而导致农民上访的案件。
3、把准山区土地管理面临的形势。近年来，国家加强宏观调控，严把土地闸门，实行土地用途管制。明确提出了坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，特别强调耕地红线不能碰，用地要节约，权益要维护。咸丰根据中央一系列政策和措施，深入分析耕地保护形势，增强全民的忧患意识和牢不可破的节约用地意识。咸丰是一个以农业为主的山区县，现有耕地面积不足64万亩，人均耕地面积不足1.3亩，低于全国人均耕地面积1.46亩。由于山地多，平地少，林地多，可耕地少，导致土地后备资源严重不足，通过开发补充耕地的潜力十分有限，经济建设与合理利用资源的矛盾比较突出。再加上农业产业结构调整和新农村建设的推进，用地矛盾在近年开始显现。基于以上面临的形势，咸丰坚持保护耕地与保障用地相结合，坚持规划与建设相促进，坚持利用与开发相补充，坚持节约与挖潜相统一，有效化解了耕地快速减少的趋势。
二、加强耕地保护的实践与收获
咸丰县近年来城镇化进程加快，基础设施建设日新月异，农村生产条件得到极大改善，农民生活水平逐步提高，基本摆脱了贫穷落后的面貌。在城镇化、工业化进程加快的过程中，采取了异地安置、促进就业、外出务工、社会保障、补充开发耕地等多种途径保持耕地总量不减，被征地农民不因失去土地而导致原有生活水平下降，建设用地始终基于县域经济现实发展规模进行，没有出现严重占用耕地、盲目征用耕地进行建设的情况。其根本措施在于，贵在遵循县域经济发展现状，尊重农民的合法权益；重在正确处理保护土地和保障发展的关系，坚持量力而行，科学规化；关键在强化责任主体地位，实行严格的土地管理目标责任制。
(一)切实增强耕地保护的忧患意识。始终把坚持科学发展观贯穿耕地保护工作全过程，认真落实党在农村的各项方针政策，树立以人为本的观念，把耕地保护工作作为一种政治责任。上项目、搞建设、招商引资等工作不以牺牲土地资源和破坏土地环境为代价。咸丰县每年利用“地球日”、“土地日”和法制宣传月等重大节日活动的机会，利用标语、横幅、宣传车、宣传资料、新闻媒体等多种方式，从上到下进行宣传，实行进村入户，送法到家，加大社会各个层面对土地国情、国策、国法的宣传教育力度，使广大群众特别是地方党委、政府保护耕地和依法用地的观念得到进一步改变，形成了珍惜土地、保护耕地的良好氛围。同时对县直行政机关、乡镇人民政府和全县283个村的主职干部进行土地法律法规培训，每年召开一次全县国土资源管理工作会议，传达中央有关耕地保护的政策，县政府多次召开县长办公会对耕地保护工作进行专题研究，让土地国策变成公众的自觉行动。
(二)建立严格的耕地保护责任制。明确责任主体。县政府成立以县长任组长的基本农田保护领导小组，将耕地保护工作纳入各级政府工作目标考核，实行一票否决，层层签订耕地保护目标责任书，明确乡(镇)长为耕地保护第一责任人，分管领导为直接责任人。对因耕地保护不力，损害农民合法权益的，除追究行政责任人外，依法追究法律责任。全县基本农田共有1653块、33151公顷，全部落实到乡、村、组、户与田块，建立耕地保护标牌，明确基本农田“五不准”，从乡、村、组配备耕地保护巡查员，每年划拔巡查经费，建立起行之有效的基本农田保护网络，没有发生耕地特别是基本农田遭到破坏的行为。同时，长期坚持了每月一次动态巡查和定期跟踪督查机制，实行“零报告”和“月报告”制度，促进了基本农田保护工作的经常化、规范化和制度化，从源头上杜绝和制止了土地违法行为的发生，确保了全县基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降，保护率一直稳定在95%以上。
(三)严格规范用地秩序。正确处理保障经济发展与建设用地的关系，坚持统筹安排各类用地，严格按程序报批，在计划安排上，优先保证关系民生的基础设施建设项目的用地需求，优先保证重点建设区域、扩大内需项目、重大基础设施及承接产业转移项目的用地需求，优先保证既注重土地效益又带动农民致富的招商引资项目的用地需求，从规划用途、用地规模、产业政策等方面严格把关，坚决杜绝以项目建设为名圈占土地、浪费土地、破坏土地、闲置土地的行为。对不符合土地利用总体规划，不符合土地利用年度计划，不符合国家产业政策的一律不报批。在征地环节上，实行统筹规划，集体决策，不说人情，不讲情面，不先斩后奏，一切从有利于咸丰经济发展，符合咸丰县情的实际出发，优先考虑被征地农民的合法权益，防止群众集体上访和越级上访的事件发生。严格控制非农建设占用耕地，按照“先补后占”的原则进行审查报批。加强农村宅基地管理，严格控制农村村民建房占用耕地。对新农村建设中农村建设用地，实行相对集中，对迁出的土地恢复原状，补充耕地，使用集体土地建房一律不得突破规定的限额，对超限额建房的实行有偿使用，并补充质量与数量相当的耕地。对未批先占的依法进行查处，并在群众中暴光，增强土地法律的震慑力。
(四)积极盘活存量土地。坚持节约集约用地，努力在盘活存量土地，提高土地利用率上下功夫。咸丰近年来加大了对闲置存量土地的处置力度，努力缓解各类建设用地的瓶颈制约，对清理出的闲置土地，通过收储、交易等形式，为用地企业合理调配。今年，咸丰依法收回了两宗闲置长达4年之久的国有土地使用权50余亩，查处违规违法用地20余亩。全县自2005年以来，共清理盘活存量土地12宗150多亩，既解决了企业用地需求，又减少了对耕地的占用，有效增加了财政收入，提高了土地的利用率。
(五)加强土地开发整理。土地开发整理是挖掘土地后备资源、确保耕地保有量的有效途径。咸丰在充分利用土地资源、保障经济发展的过程中，把土地开发整理作为加强耕地保护、确保耕地总量动态平衡的一项重要工作来抓。县政府成立了土地开发整理领导小组，成立了土地开发整理中心，常年设置了工作专班，配备了专人从事土地开发整理工作。2005年以来，全县共实施了9个地方占补平衡土地开发项目，8个联合土地开发项目，建设规模在1494公顷以上，投资总规模超过4808万元。通过开发整理，全县净增耕地面积515公顷，确保了全县耕地总量有增无减。当前，在国家扩内需保增长政策的前提下，又组织申报实施了3个基本农田整理项目以及矿区恢复治理项目，启动了9万亩的低丘岗地改造项目的规划编制工作。这些项目的实施，将为长期确保耕地总量平衡奠定坚实的基础。（咸丰县国土资源局 严志超 刘凡明）
