作者：河南省社科院《中州学刊》社长、首席研究员李太淼
土地是一种短缺资源，是制约我国经济社会发展的“瓶颈”。随着我国市场经济的发展以及土地资本化、资产化、市场化进程的加快，原有的城乡建设用地彼此分割的“二元”产权体制和“二元”管理体制已不能适应时代发展要求，统筹利用城乡建设用地势在必行。统筹利用城乡建设用地，必须深化建设用地制度改革，特别是要深化农村建设用地制度改革，构建统筹利用城乡建设用地的土地制度。
建立健全城乡一体化的土地利用规划制度
建立健全城乡一体化的土地开发利用规划制度，要把握以下五大重点。一是健全土地规划体系。应尽快开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模、城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局、土地利用与经济发展、土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。二是搞好城镇建设用地规划与农村建设用地规划的衔接。要把新农村建设用地规划纳入到整个城镇化建设的体系之中，搞好城镇交通设施、电讯设施、水利设施以及公共服务设施与新农村基础设施及公共服务设施的有机对接，从而在整体上形成功能齐全、功能互补的土地利用格局，最大限度提高城乡建设用地利用效率。三是搞好农村社区和新农村建设用地规划。要按照集约节约用地的总原则，对农村社区和新农村建设中的农民住宅用地、村集体公益事业用地等进行科学规划。四是搞好建设用地中各类用地的规划。在建设用地使用中，按用途不同，可分为工业用地、商业用地、居住用地、公益事业用地、绿化用地等不同类型，不同类型的用地有不同的功能作用，不可或缺，不可替代，因此在建设用地规划中要科学设计不同类型用地的比例关系。五是搞好城乡建设用地规划与城乡经济社会发展规划，与耕地保护和生态保护制度的衔接。
建立健全严格的集约节约用地制度
随着工业化、城镇化的快速推进，我国正在面临用地需求持续增长和土地资源逼近极值的双重压力，建立最严格的集约用地、管地制度已经刻不容缓。一是建立健全土地节约集约利用的动态管理制度。要在严保18亿亩耕地红线的前提下，搞好农业用地、建设用地面积的动态管理。要在搞好建设用地增量控制的同时，盘活存量。在土地管理思路上，应从原来的耕地保护一条“红线”控制转变为耕地与土地开发强度两条“红线”双重控制。二是建立健全严格的建设用地使用标准。建立健全工业用地、商业用地、公益事业用地、城市绿化用地、农村农民的住宅用地等各类用地的使用标准。三是建立健全节约集约用地的监管机制。创新国土资源管理部门的管理体制，以垂直管理为主改革和创新地方政府和领导干部的政绩考评体系，把节约集约用地情况作为政绩考核的重要内容。
建立健全城乡一体化的建设用地市场制度
建立健全城乡一体化的土地市场制度是经济发展规律的必然要求，是市场经济的必然要求，是规律使然、大势所趋。破除城乡建设用地“二元”结构，让农村建设土地进入市场，已是共识。建立健全城乡一体化的土地市场制度，其改革重点：一是国家和政府要明确农村土地可以进入市场的政策大方向。要允许并鼓励工商资本进入农村。二是要搞好农村建设用地产权制度改革，规范和发展农村建设用地市场。对目前已事实上进入土地市场的农村建设用地，应通过转制、确权、分利进行规范。要改革农村宅基地制度，改革农民住宅用地的取得方式，完善农村宅基地分配政策，探索农民住房保障的新机制。
探索建立城乡建设用地人地挂钩制度
城乡建设用地人地挂钩，就是要统筹考虑城乡人口建设用地的人均占有量，根据城乡人口的增减变化，调整人均占用建设用地的结构。具体而言，应在以下几方面进行探索。其一，城镇建设用地的扩张要与其所吸纳的常住人口挂钩。要根据人口的增加，按比例增加城镇的建设用地供应指标，在保障城镇常住人口基本的居住用地外，还要配套搞好医院、学校、商业网点等其他建设用地的供应。其二，探索实行农民宅基地和承包地有偿有序合理退出政策。其三，建立和完善人地挂钩的制度保障机制。搞好区域建设用地和人口总量核查。实现人地挂钩规划与土地利用总体规划、城镇规划、新型农村社区规划、产业集聚区规划等相协调，与工业、农业、水利、交通、生态等专项规划相衔接。
改革和创新土地增值收益分配制度
深化土地增值收益分配制度改革，必须把握以下几个着力点。一要合理满足被征地农民的利益需求。要充分考虑失地农民的利益，让农民共享土地增值收益。二要充分关照广大农民和城镇普通居民的土地权益。土地增值收益除适当用于社会公共服务事业的发展外，还要对广大农村地区、特别是农业生产核心村的农村发展和农民生活，予以转移支付。三要对农业经营予以财政补贴。土地用于农业，难以产生巨大的土地增值收益，但却对保障国家的粮食安全至关重要。国家和政府必须通过转移支付，对农地生产经营者，进行利益补偿。四要建立健全税收调节机制，防止个别群体在土地开发经营中牟取暴利。
近些年来，一些地方开展了城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了一定积极作用。要继续实行“增减挂钩、占补平衡”政策。在保障“18亿亩耕地”红线的前提下，继续实行“双挂钩”政策。通过空心村治理、荒山荒坡治理，有效增加建设用地供应总量。
