关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》是中央在新的历史时期就我国农村改革与发展作出的重大战略部署，是指导社会主义新农村建设的纲领性文件。《决定》明确提出，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。尽管这一表述简洁、明确，但无论是有意的曲解，还是无意的误读均不少见，如有人认为可能导致土地所有制的变化，其实二者是截然不同的两码事。有鉴于此，从法律的层面对其进行科学、准确的解读，实属必要。

　　土地流转的法律依据

　　“中央的《决定》是对此前土地流转的相关法律制度的再次确认与发展。”

　　应当指出，允许农村土地流转并不是新鲜事物。早在1984年，中央一号文件就提出鼓励土地逐步向种田能手集中，允许有条件地转包。2002年的《农村土地承包法》更是明确规定，土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。2007年通过的《物权法》明确将土地承包经营权定位为用益物权，允许通过转包、互让、转让等方式流转。作为根本大法的《宪法》第十条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”就此而言，中央的《决定》是对此前土地流转的相关法律制度的再次确认与发展。当然，更为引人注目的是，中央提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“更有保障”、“长久不变”所释发出来的政策信号，毫无疑问给9亿农民吃了一颗“定心丸”，将为农村经济社会的全面发展提供新的动力。

　　土地流转不是私有化

　　“如果对主张土地私有化的各种理由作一梳理的话，可以发现无非有三种主要视角：自由的视角、效率的视角、利益的视角。”

　　从性质上来说，我国农村土地所有权属于集体，农民对土地享有的是承包经营权而不是所有权。简单地说，土地所有权归国家，承包经营权归农民。因此，能够进行流转的，只能是属于农民的集体土地承包经营权益，而非土地所有权，因此土地的流转不会改变集体所有的性质，不会导致土地私有化。

　　如果对主张土地私有化的各种理由作一梳理的话，可以发现无非有三种主要视角：自由的视角，认为承包经营权是私权，私权的行使不应受到公权的限制，任何的限制都是对私权的不当干预；效率的视角，认为农村土地的自由流转有利于向城市工商资本集中，从而提高产出的效率；利益的视角，假定农民为追求利益最大化的理性人，认为由农民自主流转土地，可以最大程度地保障农民的利益。

　　上述理由是完全不能成立的，首先，私权的自由并非绝对的自由，任何权利与自由都须受到限制，不受限制的自由不曾存在。因此才有“为了自由，我们宁作法的奴隶”的古老法谚。其次，历史早已证明，土地流转的自由放任必将导致土地的兼并与农民失地，“耕种有其田”成为幻影，从而引发严重的社会问题。再次，农村土地不仅承载着效率，更是农民的基本生活保障。这一现实在相当长的历史时期内是无法改变的。最后，也是最根本的是，包括集体所有制在内的公有制是中国特色社会主义的经济基础，不容动摇。

　　土地流转是有条件的

　　“土地流转是农民行使承包经营权的重要方式，任何人不得侵害。”

　　首先，土地流转应该遵循平等协商、自愿、有偿原则。换言之，包括政府在内的任何人不得强迫、阻碍农民流转土地，也不得无偿征收、征用农民的土地。土地流转是农民行使承包经营权的重要方式，任何人不得侵害。

　　其次，土地流转不得改变土地的农业用途。粮食问题始终是关系到国家的安全与稳定的战略问题，是关系到数亿人口吃饭的大事。可以说，控制了粮食，就控制了人类。因此，土地流转不得改变土地的农业用途。

　　又次，土地只能流向农民。伴随着我国工业化进程的加速，“单干”的小农生产方式的成本在不断提高，农民积极性下降，土地流转有利于适度规模经营，可谓来得正是时候。然而，此前坊间热议的城里人下乡包种土地，体验田园生活的美好愿望因法律条件尚不具备而只能暂时“搁浅”。

　　再次，土地流转必须遵循一定的程序。如农民向本集体经济组织以外的人流转土地时，须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准；农民将土地承包经营权互换、转让时，当事人可向县级以上政府申请变更土地承包经营权，未经登记的不得对抗善意第三人。

　　最后，土地承包经营权不得抵押。尽管流转方式多样，包括转包、出租、互换、转让、股份合作等形式。但应该注意的是，依据现行法律的规定，除抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权，以及以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押时其占用范围内的土地使用权可作为抵押物外，土地承包经营权不得进行抵押。

　　（作者系广东金融学院法律系讲师）