土地权利问题，特别是农村土地产权问题，已经成为当前学界、政府决策部门、舆论媒体所关注的热点问题。这一问题的背后，是关于“中国农村土地制度向何处去”的争论。在本文中，笔者试图梳理建国以来农村土地产权制度的演变过程，分析土地产权背后所蕴藏的经济学原理，以期从中找到关于“中国农村土地制度向何处去”的线索。

　　土地应该归属于私人还是归属于集体？这是一个关于财产权的最根本的问题，也是两种相互竞争的意识形态——资本主义和社会主义的争论焦点。土地所有权的制度选择不仅影响经济生活，也对其他的社会制度安排产生重要影响。私有产权的辩护者们说这一制度安排增进了个人自由，政治稳定以及经济繁荣；而对于公有产权的支持者而言，土地私有是资本主义罪恶的根源，它不仅带来了财富的不平等，而且导致了社会的分裂，更重要的是，由于个人费尽心机的竞争，造成了一种人与人之间互不信任的社会环境。而共享土地的集体所有制度能避免这些弊端，创造一种人人平等的世界。撇开这些意识形态的争论，从经济学的视角，一种怎样的制度安排才是最有效率的，这是我们应该考虑的主要问题。接下来我们从建国以来农村土地产权制度的嬗变入手进行分析。

　　一、建国以来农村土地产权制度的变迁及其经济学解释

　　60多年来，中国农村土地产权的制度变迁大致经过了四个阶段：土地私有、合作化和人民公社、家庭联产承包责任制以及土地流转时期。

　　1、农民土地私有时期。在新中国建立的过程中，中共通过“土改”重新分配土地，使那些无地或少地的农民获得了土地的私有产权，实现了“耕者有其田”，并且政府为取得土地的农民颁发了“土地房产所有证”，其明确规定：土地为私有财产，农民“有耕种、居住、典卖、转让、赠与、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。农民的“土地所有权”也得到了1954年宪法的确认。这时农民对土地的占有权、使用权、收益权、处分权合一，这是典型的古典产权形态。农民在自己的土地上耕作经营，维持生计。这种私人地权有优势也有劣势。其优势主要有：第一，私人地权是一种简明而有效的激励农民对其所掌握之土地进行最佳投资和利用的制度安排。当一个人拥有土地产权，他就可以自由地决定如何利用这块土地，比如，种植哪种作物，何时投资保持水土和修建相应的农田水利设施等。第二，土地私人所有的监督边界成本相对较低。与集体所有相比，一个个体的土地所有者有比一个集体的成员更多的激励来监督边界或者承担任何其他类型的监督职责。因为一个唯一的所有者将因为他的懈怠和疏忽而承担全部损失，而一个集体成员却只承担可能损失的很小一部分。当然，土地产权的私人所有也有一些缺点，比如，当单个独立的土地所有者很多时，确定土地边界、识别确认土地所有人就比较困难，会耗费比较多的成本。又如，当需要土地征收或交易时，需要和单个的土地所有者逐一谈判，这必然会增加新的交易费用。这一阶段制度变迁的原因主要是中国共产党作为新生政权的主政者，要履行承诺，获得人民的信任，达到稳定政权，恢复农村经济的目的。这是典型的强制性制度变迁，但这种土地产权的制度安排在当时确实起到了激励农民积极性的作用，促进了农村经济的快速恢复。

　　2、合作化和人民公社时期。在这一阶段，经过互助组、初级生产合作社和高级生产合作社三个相互联系、相互交叉的阶段，最后到达了“一大二公”的人民公社。在人民公社体制下，农民的生产资料一律归公，更不用说土地了，农民的土地产权从私有变成了公有。农地的产权全部归集体，农民只是集体组织的一个成员（社员），一个被动的劳动者，只能按劳动量取得劳动收入。虽然到了1962年，绝大多数人民公社给予了农民一定的自留地，并且允许经营家庭副业，但核心的农地产权制度并没有根本的改变。这一时期制度变迁背后的原因是多方面。首先，“土改”形成的农民地权私有制不是产权市场长期自发交易的产物，而是国家通过大规模的群众运动直接重新分配土地的结果。党在组织领导农民平分土地的过程中具有决定性的作用，同时平分土地的结果经过了国家的承认而迅速合法化，因此领导了土地改革私有化运动的党，就把自己的意志融入到了农民的土地产权之中。当党和国家的利益需要改变土地产权制度时，土地产权制度就必须随之改变。换句话说就是，在“土改”中形成的农民地权私有制中已经包含了国家可以通过政策调整来再次改变土地产权制度的因素。周其仁教授指出的一个事实支持了这一观点。早在1950年代前半期，当国家决策者在上层争论要不要继续实施新民主主义的经济政策，要不要保护农民的个体私有制的时候，农民本身对此并没有多少决策前的发言权和决策后的选择权。其次，当时面临的实际需要是解决单个农民生产能力低下，抑制新的土地兼并，为国家的工业化迅速积累原始资本等问题，这些因素共同导致了农民私人地权的被剥夺。但是，在集体所有的产权状态下，一方面，农业劳动中集体对其社员的劳动计量和监督不完全，导致对其社员的工作积极性的激励不足；另一方面，监管者产权的残缺导致对监管者的激励不足。这两方面的原因导致这一土地产权制度的无效率，最后只能以失败告终。

　　3、家庭联产承包责任制时期。在这一时期，农村土地产权发生了分化：所有权和承包经营权分离。土地的所有权仍属于农村集体，但承包经营权归农民家庭。由承包经营户首先占有全部劳动成果，然后，按照国家的政策，农民在完成了上交国家的税收、定购任务和集体的提留、统筹之后，生产剩余全归自己所有。其实质是通过所有权和使用权的分离，改变农村的生产分配，让农村承包经营户成为自负盈亏的生产者和经营者。这样，就在土地的占有使用和产出收益之间建立了较为明确和相对稳定的因果联系，极大地调动了农民的生产积极性。实际上，这一制度安排就是农民承租了集体拥有所有权的土地进行耕作经营，然后占有了农业劳动剩余，这样就形成了国家、集体和农户之间利益关系的一种均衡，解决了合作化和人民公社时期存在的劳动计量、监督和激励问题，同时也解决了农民的温饱问题。根据林毅夫教授的经验研究，从集体所有体制（生产队体制）到家庭责任制的转变，是1978-1984年农业产出增长的主要源泉。

　　4、土地流转阶段。在这一阶段，农村的土地产权发生了又一次分化：所有权、承包权和经营权三权分离。即所有权仍旧属于农村村集体，承包权归农民家庭，经营权转让给第三方（农民合作社、企业、大户等）。这一产权分化得到了国家层面的支持，通过修改宪法允许土地使用权在符合国家法律和政策规定的前提下进行一定期限的有偿转让。2003年的《农村土地承包法》从法律层面保障农民对承包土地的经营权，合法取得的土地承包权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转。新的《土地管理法》也明确规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”在实践中，不同地区的具体做法有异，有的地方是通过农民专业合作社先把散农户的土地集中起来，或者租给别人耕种或者还是原来的农户耕种，有的地方是企业、大户直接与分散农户联系。但是，不同的形式都是为了形成农业的规模经营。这样，土地可以流转，就为农业进一步产业化和现代化创造了条件，促进了农业的专业化发展，形成了农村的土地市场和土地价格，增加了农民的收入，主要是地租。

　　从以上土地产权演变的过程来看，无论产权是国家所有、集体所有还是私人所有，这都不是问题的实质和关键，问题的核心在于产权的实施能力，在于从所有权分离出来的使用权、处分权和收益权的实现。如果你手中掌握着产权的实施能力，能够决定土地如何使用，能够自由地处分土地，能够取得土地上的收益，所有权归谁就不重要。殊不见，“钉子户”的产生正是由于他手里掌握着一定的产权实施能力。另外，产权实施能力的影响因素有很多，国家的法律、政策、传统习惯、民众意识等等，都是极其重要的，但最重要的也许是产权的分化程度。产权的分化，是指特定财产的各项产权可以分属于不同的主体。例如，对土地的归属权（狭义的所有权）、占有权、使用权、受益权、处分权可以分解开来，分属于不同的主体。产权的分化取决于现实的社会经济条件，但在根本上取决于生产力与生产关系的这对矛盾体。具体到真正的权利主体来说，产权的分化取决于所有者对由自己兼行多重权能与由别的主体去行使部分权能的得失权衡。例如，在自己有能力兼行多项权能的情况下，需要在闲暇与工作之间做出选择；在他还有别的工作需要做时，需要在不同的工作间做出选择。由于机会成本不一样，个人偏好不一样，具体的选择可能有差异。从总体趋势看，随着生产社会化程度提高，产权由合一向分散发展是社会分工的发展在产权权能行使方面的具体表现。产权分化的实质就是产权权能行使的分工，这种分工显然提高了产权的运行效率，因而它是社会进步的标志之一。尽管现代社会不乏产权合一的事实，但是，从人类社会产权关系演变的总体趋势看，由产权合一向产权分化发展，而且分化越来越趋于精细是大势所趋。

　　通过回顾建国以来农村土地产权制度的演变史，可以看出，土地产权制度变迁的过程，在很大程度上，也是土地产权分化的过程，虽然在建国初期农村土地产权经历了一段时间的古典产权形态时期。在改革开放后中国农村土地产权制度的变迁过程中，并没有触动农村土地集体所有的宪法规定，但是却大大地提高了农村土地产权的实施能力，具体来说，就是以土地使用权为核心的各项具体权能的分配———集体掌握土地所有权，农民掌握土地承包权，第三方掌握土地使用权。不同的权利主体拥有有限的土地产权，并且可以按照各自的选择方式来实施自己所掌握的产权，达到土地利用效率的最大化。实际上，在我国历史上就存在产权分化和产权交易的农村土地产权制度。在清朝中后期到民国初年，按照产权归属的不同，把当时农村土地分为三类：清田、民田和客田。清田的所有权和使用权合一；民田也叫大皮田，所有权人不占有，因此是有所有权而没有使用权；客田也叫小皮田，占有耕种，但是没有所有权。这三类土地的产权都可以按照双方协商一致的价格自由交易流通，无论买卖、抵押还是租佃等不同形式。民田可以买卖，但不能剥夺客田的权利，即作为占有者的耕作权。这就是永佃权制度，虽然地主掌握着土地的所有权，但是其使用权已经相当地独立了，永佃权意味着土地的使用者可以自由地转让其土地的使用权，而不必受制于土地所有者。但是，由于当时社会客观条件的限制，特别是技术条件的落后以及不断增加的人口压力，这样的制度安排并没有实现农民生活的富裕，农民依然在生存线上挣扎。

　　产权的分化符合经济学的逻辑，它通过权利主体之间的交易，重新配置产权归属。这既是一个产权的市场交易过程，也是产权进行优化配置的过程。农村土地产权的分化是特定环境约束下农民追求自身利益最大化的结果。在产权界定明晰、交易自愿进行的前提下，交易各方的状况都能够得到改善。在产权平等交易的条件下，土地逐渐集中到效率较高的承包经营户手中，土地各种权利与农村经营者之间逐渐形成最佳的搭配组合，土地使用效率得到了提高，最终实现农村土地资源的最优配置。所以，从经济学上效率的角度来看，农村土地产权自主交易的过程就是土地资源自我优化配置的过程。

　　至于什么是最有效率的土地产权制度，也许没有放之四海而皆准的土地产权制度，而只有适合当时当地，也就是在一定约束条件下相对而言有效率的土地产权制度，我国农村土地产权制度的演变过程就是在我国社会环境的约束下向效率方向演进的结果。

　　二、中国农村土地产权制度面临的困境及其出路

　　从以上分析可以看出，我国农村土地产权制度演变是朝着农业效率改进的方向发展的，但是，不可否认其仍然存在一些问题：农民的土地承包经营权不稳定，流转渠道不畅通，征地补偿机制和标准不完善等等。此外，当前我国的农民已经高度分化，我们不能再用一个统一的“农民”概念来考虑农民的利益，因为不同地区甚至是同一地区的不同农民的利益诉求可能是完全不同的。具体来说，沿海和城郊发达地区的农村与其他地区农民的利益要求不同；具体到同一地区，有的农民虽然在农村有承包地，但是全家已经在城市买房生活，并且在城市有稳定的就业和收入，他们往往不再从事农业生产，而是将土地租给他人耕种，在城市当起“城居地主”来，他们关心的是土地租金的高低、土地流转的方便程度。而真正依靠农业生产的农民，非常希望改善生产条件，降低劳动强度，方便生产。以上农民的高度分化说明，在讨论“农村土地产权制度向何处去”的问题时，应该考虑多方面的因素。最有针对性的办法也许是各省根据自己的实地情况制定不同的土地政策，因地制宜地解决问题。本文试图在普遍意义上寻求一种解决问题的出路。具体来说，就是要在坚持我国农村土地集体所有、家庭承包经营的产权制度的基础上，进一步保障农民土地权利；允许土地产权进一步分化，保护农民土地权利的自由流转和公平交易；改革当前的征地补偿机制和标准，保护失地农民利益并使土地发展收益全民共享。

　　1、坚持农村的土地承包经营制度长期不变，赋予农民切实受到尊重和保障的土地使用权。当前中国农村面临的关键问题不是“土地私有”或“土地公有”的意识形态争论，而是农民的土地使用权是否真正得到了确实充分的尊重与保障。现行的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定“土地承包经营期限为30年”，这是否等于说农民对其承包的土地拥有30年的使用权？也许并不如此，因为《土地管理法》紧接着规定“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”，这说明农民并不完全享有土地使用权。再看看现实生活中，农民的土地使用权也经常被侵犯。农地在承包期内经常被“调整”，在农地转为非农业用地的“征地”过程中，农民的土地使用权并没有得到充分的补偿。因此，在维持当前农村土地产权制度不变的前提下，对那些意识形态上已非禁忌，纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，特别是应该切实尊重和保障农民的土地使用权，当需要从农民手中得到“使用权”时，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。因为使用权是一种相对于所有权的独立的权利，在契约意义上与相关权利是平等的。

　　从土地有效利用的角度来看，长期的土地使用权，有利于土地的持续利用，土地使用者不会受限于眼前利益，解决生产投资的激励问题，激励农民增加投资，培养地力，达到对土地进行改良的目的。但是目前的土地承包经营期限为30年，这是一个相对较短的期限，但这还不是农民面临的主要产权风险：在法律上赋予了村集体调整承包土地的权利，并且在实践中，村集体也经常重新分配土地。当你的土地可能在不久的将来被村集体收走，你还会在土地上进行投资吗？另外，人们对于地权的预期不稳定，将会降低人们对于土地收益的预期，也就是贴现率是很低的，或者说未来的土地收益贴现到现在是远小于未来的土地价值的，这样对于土地当期的投资激励自然是很少的。因此，赋予农民切实受到尊重和保障的土地使用权就特别重要。具体到村集体调整土地的时候，要求对原土地使用者土地改良部分的市场价值进行补偿。这样，土地使用者就不会受限于未来利益，从而放心大胆地对土地进行改良投资，合理利用土地。

　　当前全国部分地方正在开展农村土地确权登记工作。农民的土地使用权，包括土地承包经营权和宅基地使用权，一旦以正式登记的形式确认下来，其财产权属性将大为增强，农民对自己土地的权利意识也将大大提高。

　　2、允许土地产权的进一步分化，促进各种土地权利的合理流转。从经济学的角度考虑问题，如何实现一个有效率的产权制度？一个可能的答案是产权明晰和自由交换。我的、你的、他的，任何事物都属于某个人，如果你想使用我的劳动力或者我的财产，你就要向我提出一个我愿意接受的价格。通过交易，所有的物品和服务都移向其使用价值最高的地方，一个有效率的结果就产生了。具体到土地来说，土地具有要素配置和社会保障两大功能。在经济发展过程中，随着商品化、专业化发展和收入水平提高，土地被赋予的经济功能及其地位将会发生显着改变。在温饱水平下，农业产出的商品化程度和专业化程度极低，土地几乎承担了全部的收入来源和社会保障功能。随着农业产出增长和生产率提高，农业剩余增加带来了商品化程度的提高，进而促进了专业化分工和非农部门发展，土地的要素配置功能在农业生产中变得日益重要。如何发挥土地的要素配置功能，比较一致的看法是，产权明晰和土地流转是充分发挥土地经济贡献的前提条件。

　　在边际报酬递减规律的支配下，土地边际产出较小的农户将土地租让给边际产出较高的农户，最后，农户之间的边际产出趋于相等，土地达成了最佳配置。建国以来农村土地产权制度的变迁过程表明，随着经济发展和技术进步，土地流转是一种必然的趋势。这种土地流转往往伴随着农业生产方式的结构转型和土地用途的调整。但是，由于众所周知的原因，中国农村土地流转存在重大的前提———农村土地集体所有。因此，如何在既有的集体土地产权制度的框架下实现土地相关权能的转移，往往就成为能否成功实现农业生产经营方式现代化的关键。在现实中，农民是通过土地集体租赁的方式来实现土地流转的。村委会等基层组织实际上是作为土地所有人的代表与土地租赁方进行谈判的，这就大大降低了村民个人参与土地市场进行单个谈判可能产生的交易费用。这种集体行动的交易安排不仅规避了产权制度障碍，而且在很大程度上了克服了由于信息不对称和风险社会带来的问题。但是，不得不承认，由于受户籍制度和土地承担农村社会保障功能等因素的影响以及法律规定的限制，土地的财产权利职能并不能得到充分体现，土地流转并不充分。

　　鉴于此，国家应该尽快启动户籍制度改革，让那些在城市稳定下来的进城农民真正成为市民；完善农村社会保障体系，使那些真正从事农业生产的农民安居乐业；健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作、抵押等形式流转土地承包经营权，但是不得改变土地集体所有的性质，不得改变土地用途。

　　3、在当前征地模式的基础上，提高失地农民补偿标准和保障偏远农村的农民分享土地发展收益；改革现行的征地补偿机制，让村集体和农民参与到征地补偿安置方案制定的程序中来。根据现行的法律规定，允许农业用地在农业用途范围内转让，作为农业用地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农业用地经营权，农业用地转让的价格由当事人协商确定，转让收益归承包农户所得。但是，农地转为非农建设用地时，法律否认了承包农户和村集体组织的自由转让农地的权利。除去个别例外，农业用地转为非农建设用地必须经过国家征收，变身为国有土地的程序。也就是说，国家征收农地成为了工业化、城市化过程中利用农地的唯一合法途径。主流经济学家对这种农地征收制度持批评意见，主张改革征地制度。他们认为，我国目前的二元土地市场———对农业用地转为非农业用地的一级市场实行政府垄断控制，对国有土地使用权的出让、转让实行市场交易———过分强调国家的利益，而忽略了农民的利益。对于此种观点，笔者赞同贺雪峰教授的批评意见：这种认识忽视了当前中国正处于快速城市化的历史进程中，“低价征地，高价卖地”所形成的“土地财政”，一方面是经济发展的必然结果，另一方面也正好为城市化所需的基础设施建设和改善民生提供了一部分资金。另外，强制征收有降低交易成本的好处，这也是多数国家在征收过程中都采用“责任规则”进行法律救济的原因。当然，这并不表明当前的征地过程不存在问题。虽然地方政府用一部分土地财政提供的资金支持偏远农村，用于民生建设，但是，国家以城市发展为中心的战略，客观上导致了偏远农村的农民能够分享到的土地发展收益非常有限。同时，当前的土地征收补偿标准也未能保障失地农民分享土地发展收益，毕竟失地农民贡献出自己所使用的土地，为经济发展和土地增益作出了直接贡献，理应保证其生活水平不下降甚至有所提高。

　　另外，在农业用地转为非农建设用地的过程中，现行的征地补偿机制存在不少问题。虽然农村土地属于集体所有，但是土地的真正价值主要体现在农民具体化的个人使用权上。农户作为享有土地使用权的主体自然应该是土地征收补偿的直接对象。但是在实践中，国家征收农地直接面对的是村集体，而不是农户。参与征地补偿谈判的也是村集体，而村集体的代表通常就是村委会里的书记、村长等权力人物。虽然《土地管理法》规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但这里只是规定了事后听取被征收方的意见，并没有被征收方参与制定补偿安置方案的渠道。并且“听取”是一回事，是否“采纳”又是另一回事。通常，书记、村长等为了继续维持自己的地位，往往答应政府的条件，并竭尽所能完成征地任务。这样农户的利益就不能得到有效的表达，从而使征地补偿通常只是按法律规定的最低限执行。在实践中，一些地方还存在村委会背着农民卖地、侵吞农民补偿款的现象，这是极不合理的。作为村民会议或代表会议决定的执行者，村委会不过是联系、接洽并帮助履行补偿协议的中间机构，并不是接受补偿的适当主体。这些问题的解决还有待乡村民主、村务公开等农村治理方式的落实和完善。

　　鉴于此，笔者认为，在当前土地征收模式下，应当适当考虑失地农民分享经济发展的成果，给予其合理的补偿，一个合理的标准是保障失地农民的生活水平不因失地而下降，同时也不能使其一夜暴富，成为土地食利阶层。另外，应该从已开发土地的发展收益中拿出适当的资金用于补偿那些没有征地机会的偏远农村的农民，使他们也能够分享经济发展的成果，实现“涨价归公”。此外，应该改革现行的征地补偿机制，使村集体和农民能有效地参与征地补偿安置方案的谈判中来，及时有效地维护自己的利益。2014年中央一号文件也指出：“保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期收益。……健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。”

　　三、结语

　　本文采取史论结合的方式，从建国以来农村土地产权制度变迁中，总结出一些关于地权的结论，并且对当前农村土地产权制度的改革进行了思考。笔者认为，建国以来农村土地产权制度变迁往往是由国家主导的，属于强制性制度变迁。土地产权制度变迁的过程，在很大程度上，也是土地产权分化的过程。当前农村土地产权制度面临着农民的土地使用权不稳定、流转渠道不畅通、征地补偿机制和标准不完善等问题，其出路在于坚持和完善农村集体所有、家庭承包经营的土地产权制度，给予农民长期而有保障的土地权利；允许土地产权进一步分化，保护农民土地权利的自由流转和公平交易；改革当前的征地补偿机制和标准，保护失地农民利益并使土地发展收益全民共享。