国土资源部门结合土地整治与扶贫开发的实践探索，在广大丘陵山区掀起了田地平整、农田水利、田间道路及生态环境保持等工程建设的热潮。其中，湖北省在38个贫困县安排了326个土地整治项目，建设规模达416万亩，总投资额达86.5亿元。丘陵山区的土地整治在耕地面积增加、农业生产条件改善、农民增收与乡村发展等方面作用显著，但是通过对部分项目调研发现，土地整治过程中存在一些新的问题亟待重视。

　　两种现象亟须反思

　　部分土地整治项目完成后，有的耕地因农户不愿接手经营而撂荒，有的遭遇农地非农非粮利用等现象，产生粮食安全隐忧。

　　调研发现，一部分土地整治项目尤其是低丘岗地改造项目，在项目完成后出现农户（或者农村集体、合作社、农业企业等）不愿接手经营或者不愿持续经营的现象，部分项目实施1年～2年后遭到撂荒。还有一部分土地整治项目实施后存在农地非农或非粮利用的现象。从丘陵山区的低丘岗地改造项目与耕地占补平衡项目的实施情况来看，有50%～60%的土地整治项目存在“农地种茶、种树或者林果经营”等现象，整治出来的农地项目并没有实现农用。

　　对于这些现象，很多从事基层土地管理工作的同志基于本区的耕地规模萎缩与粮食生产总量下降的事实，表现出对我国耕地保护与粮食安全的担忧。因此，我们不得不思考，国家投入大量资金进行的土地整治项目，为什么在丘陵山区得不到农户的认可？在丘陵山区实施的耕地占补平衡项目，到底有多大的实际效果？现有土地整治项目的遴选模式，是不是需要改进？

　　三类问题值得警惕

　　专项资金只有“用在刀刃上”才能达到既定目标，项目实施不当极易带来“植被破坏、水土流失”等问题，土地整治最终要确保农户土地收益。

　　调研发现，丘陵山区的土地整治由于特殊的自然地理条件，跟普通土地整治有相似之处，但也存在独有的三类问题值得警惕。

　　有的土地整治专项资金使用效率低下，导致无法“用在刀刃上”。从丘陵山区土地整治项目的后期运行情况来看，整理项目存在较为普遍的非农利用与非粮生产情况，致使专项资金并没有真正达到“保护耕地，提高地力，促进农业生产”的目的。同时，在资金使用过程中，存在地方政府、村集体组织与农户家庭等多元利益主体“乱伸手”的现象。此外，土地整治部门在资金安排上，面临专项资金不能专用的巨大压力。

　　有的土地整治项目改变了土地原有生态，容易引发生态破坏问题。从调研情况来看，丘陵山区的土地整治项目通过土地平整、路面硬化、沟渠建设等一系列工程措施，改变了原来的植被覆盖与水网（河、湖、沟、渠等）关系，裸露山体、硬化山体明显增多。在与农户交流的过程中，高达80%的农户抱怨由此引发的“植被破坏、水土流失”等生态问题，生物多样性及自然灾害风险等问题值得警惕。

　　还有的土地整治项目与土地流转结合不规范，导致基层社会稳定风险加大。在丘陵山区的土地整治过程中，很多基层政府在土地流转的基础上，引进了专业的土地经营公司、农业龙头企业与多种形式的合作社等经营模式。丘陵山区农户有限的土地全部交给了这些公司、企业或者合作社，农户的预期收益将有明显增加。但是，这些收益并不能马上转化为眼前利益，农户传统、稳定的土地收益主动权也不再掌握在自己的手中。很多农户在观察这些农业经营公司的实际运作情况后，深感“两不见”：既见不到农业经营公司的管理人员，也见不到农业经营公司的农地利用活动，从而对自己的土地收益有无保障十分担心。一旦这些土地经营公司或者企业出现为套取国家资金而欺骗农户或者经营失败等问题，农户的土地收益就没有保障，届时基层政府将面临极大的社会稳定风险。

　　多元主体多元诉求

　　多元主体在土地整治过程中存在明显的目标差异，土地整治顺利实施需要协调多元主体各自利益诉求的差异，找到统筹各方利益的平衡点。

　　在考察丘陵山区土地整治项目的过程中，笔者深感中央政府、地方政府（省、市、县）、村（组）集体与农户家庭在土地整治目标上存在差异，有着各自的利益诉求。

　　中央政府作为顶层设计者，负责全国土地整治工作的规划与设计，掌握项目与资金的分配权力。基于国家的粮食安全考虑，保护耕地面积，改善农业生产条件成为其主要目标。

　　各级地方政府推进土地整治项目，除兼顾“耕地保护与改善农业生产条件”的国家目标外，更加关注与地方经济发展相关的另外两个目标：一是通过土地整治得到城市建设用地指标，二是得到国家专项土地整治基金。

　　基层村（组）是最基本的集体组织、土地的所有者，所在村级地域单元是土地整治项目具体实施的地方。土地整治项目的顺利实施没有村组的支持与配合很难落到实处，尊重与照顾村级集体土地整治项目外的部分利益诉求，如项目外的修路、挖塘，甚至补充部分村级办公经费等，成为地方政府推进土地整治工作的现实选择。

　　农户家庭是土地承包者与使用者，在土地整治过程中他们更关心家庭收入的增加，而不是粮食产量的增加。改善房前屋后的居住环境与出行条件，是他们的主要诉求。

　　以上分析不难看出，多元主体在土地整治过程中存在明显的目标差异。如何找到一个统筹各方利益的平衡点，对有效推进我国“十三五”土地整治工作具有重要意义。

　　探索特色整治模式

　　根据丘陵山区特点调整土地整治地类范围，结合农地利用主体需求有针对性地下达整治指标，重视土地生态改善与治理，建立跟踪评估机制。

　　首先，丘陵山区不宜过度整治边际土地，而应将污染土地纳入整治范围。对于丘陵山区来说，农地边际化现象十分严重，并通过农地粗放利用，甚至弃耕撂荒等形式表现出来。其实，受土地流转不畅、地块分散、破碎与农户劳动力过度转移等因素影响，调研的丘陵山区还存在15%～20%的农地撂荒现象，而这些农地的资源禀赋与利用价值要远高于那些边际土地。因此，丘陵山区不宜将边际土地纳入整治范围，整治重点应是优质农地，尤其是高产水田。为此，建议在丘陵山区开展以生态建设为主要目标的土地生态环境综合整治项目，将边际土地退出农地利用范围，增加生态用地数量，以改善土地生态环境、提升生态服务功能。

　　而且，从规范上看，丘陵山区大量优质良田符合标准，产量较高。但从土壤质量上看，长期农药化肥施用造成土地污染严重。丘陵山区特色产业开发的是绿色生态产品，如果农作物不符合食品安全标准，则无法实现产业扶贫。对此，建议将污染良田的治理纳入土地整治范围。

　　其次，建立基于农地经营者用地需求的土地整治项目精准遴选模式。在土地整治项目区的选择上，宜将“从上而下”的指标分配与“从下而上”的用地需求结合起来，充分听取农地经营者的意见，结合农地利用不同类型、不同方式进行有针对性的土地整治。

　　在此基础上，建议国家在安排土地整治项目资金时，拿出小部分资金在丘陵山区进行试点，推进基于农地经营者用地需求的土地整治项目。土地整治管理部门提出农地整治标准，农地利用主体（农户或规模农地利用的公司等）根据自己的农地利用目标来进行农地整治，管理部门在验收合格后下发奖励性项目基金，鼓励不同类型农地利用主体根据生产目标因地制宜开展自主性的土地整治。

　　再次，协调多元主体的土地整治目标，探索“区域性综合土地整治”新机制。丘陵山区的土地整治宜将农地整理、城镇化、新农村建设、生态文明建设与综合扶贫等工作有机整合起来，宜将分散的部门基金（如来自林业、农业、水利、扶贫等多个部门的资金）整合起来，进行区域性综合土地整治设计，扎实推进以土地为核心的区域性综合土地整治工作。

　　在此过程中，建议重视土地整治规划与其他规划的协调。丘陵山地脱贫奔小康需要大力发展休闲旅游产业，各地也开展了乡村规划。目前来看，有的土地整治破坏了乡村原有的景观体系，造成林不成林、山不成山，建议重视以村落片区规划为先导的土地整治，实现“山、水、林、田、湖”相协调的生态景观体系。

　　最后，建立项目跟踪、动态评估与督导的相关制度，及时发现与处理后期项目经营与管护过程中可能出现的问题。

　　（作者单位：中南民族大学公共管理学院）