根据2005年农业部公布的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转是指土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。很明显，土地流转制度的核心在于产权制度的界定上，农民对于自己的土地有转让土地使用权、保留土地所有权的权利。改革开放以来，随着我国工业经济的迅速发展，城市化加快发展，大量以农民工为主流动人口的出现，随之而来的是农村闲置土地的大量增多，如何在保护农民合法权益的前提下合理处置这些闲置土地，以提高农业生产的效率和效益成为社会关注的热点问题。特别是国家社会主义新农村建设政策的出台，关注并解决“三农”问题已经成为社会关注的热点问题。因此，加快土地流转制度的改革，恰当解决农民土地权益问题，不仅关系到农民的切身利益，而且关系到社会主义新农村建设的实现，具有重要的现实意义。在此背景下，土地流转制度的建立和完善对于保护农民的合法权益变得尤为重要。

　　1土地流转制度与农民权益保护研究现状

　　土地流转制度问题与改革已经不是一个陌生的问题，尤其是社会主义新农村建设政策的出台，更加掀起我国学者对土地流转制度研究的热潮。目前对于土地流转制度的研究，大多数集中于制度本身存在的缺陷层面，对于上升到保护农民合法权益高度的研究则相对较少。孙鹏媛认为农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的有效途径。韩艳敏则认为土地流转制度阻碍了我国生产力的发展，尤其是目前我国土地流转制度存在诸多问题，例如社会保障功能和生产要素功能的冲突；农村土地产权制度的问题；土地增殖的收益分配不公，农民的实际利益受损等。杨建淮则认为农村土地流转是维护农民土地承包权益，完善农村基本经营制度，走中国特色农业现代化道路的重大战略举措。黄敏秋基于土地制度的分析，认为土地流转关键在于农民土地权益的保护。我国目前比较重视土地流转，而在不同程度上忽视了土地流转中的农民土地权益保护。赵翠萍认为当前农村土地制度存在的缺陷已经成为制约农村经济发展，影响农民权益的一个重要因素，进一步深化农村土地流转制度的改革势在必行。孙莉认为先行产权制度与征地法律法规不完善，政府在征地过程中表现出极大的随意性，直接导致农民权益的丧失。韩学平从法律角度出发，认为当前为解决农民工的土地问题，可以从保障农民工的土地权利并将其转化为财产权利、规范宅基地流转行为、完善相关的法制建设与社会保障制度等方面维护农民工的土地权益。目前我国的土地流转存在着严重问题，特别是与农民权益的维护结合度相对较低，由此引发农村的各种问题。

　　2我国土地流转制度与农民权益保护存在的问题

　　土地属于生产资料，且资源具有有限性，土地对农民不仅具有保障的功能，而且具有收入的功能，因此完善土地流转制度对于保护农民的合法权益起到至关重要的作用。特别是在推行新农村建设的背景下，政府对完善土地流转制度，保护农民合法权益提出了更高的要求，因此，必须实现土地资源的合理配置与所有权的明确归属。但是目前我国土地流转制度处于较低的水平，土地资源配置严重不合理，不仅不利于实现我国农业现代化，而且不利于保护农民的合法权益。

　　2．1政府征用农村土地操作不规范，补偿数额少《土地管理法》虽然对征地补偿问题作了规定，但因为此规定计算过于繁复，且可操作性低，所以在实际操作过程中政府出现不合法操作。政府往往强调重点项目是为了造福百姓，依靠行政手段以政府行文的方式实行征地包干，强制形成征地补偿标准，但是征地补偿标准大大低于市场价。同时侵权现象屡屡发生。有的地方基层政府和村民组织与民争利，进而攫取地方利益和追求自身利益，以推进农业规模经营、调整农业结构为名，不经农民同意强制农民承包地进行流转，甚至以行政命令手段，限制土地流转完成时间与面积。一些基层政府为了政绩，借土地流转之名，长时间和大面积地把土地租给工商企业，改变土地农业用途。这些完全不顾农民意愿的行为，严重损害农民作为土地流转的主体所应享有的利益。

　　2．2土地流转制度与农民土地权益保护的结合度较低目前我国的土地流转基本上是以大块流转为主，且时间具有连续性，这就意味着政府或个人如果相中某大块土地，然而这块土地从属于多个农民的产权所有，如果要租这块土地，必须发挥政府委托———代理人的作用，由政府出面，与所有具有这块土地产权的农民协商解决。由于产权所有者众多，在实际操作中达成一致是相当困难的，比如说价格以及年限问题，要想使所有农民达成一致，本着自愿的原则可能性较小。为促成土地流转，变土地分散使用为集中使用，政府以行政法规的手段来租赁或者使农民转让土地，这种刚性的做法违背了法律的规定，农民丧失对土地使用权的自由选择。土地转让的性质以租赁或转让为主，这就保留了农民对土地的所有权。其转让土地的面积基本上以大块土地为主，从而可以看出土地的使用价值与其面积呈正相关的关系，转让土地越多，其单价或一口价就越高。另外，土地转让的年限很长，有些甚至达到了70年，这就意味着某些农民一生都不可能再拥有其土地的使用权。土地是农民生活的最后保障线，如不妥善解决土地流转后农民生活保障问题，将会引发严重的社会民生问题。

　　2．3农民工土地权益保护形势严峻由于我国严格城乡二元户籍体制，严重限制着农民工转变成城市居民的可能性，因此导致农民工进城务工存在着严重的弊端。尽管农民工在农村拥有土地的所有权，但是土地经过流转后他们不可能再拥有土地的使用权，农民工在城市一旦失业后，返乡后将会面临着无地可种的局面，完全失去生活来源，将会造成严重的社会问题。截至目前，我国外出农民工总规模达到几千万人，但是目前我国城镇的社会保障制度尚不健全，农民工在城镇工作难度较大，农民工问题已经成为社会关注的热点问题。基于此，中共中央、国务院1999年发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》明确指出：“对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿流转。”近10年来，我国农民工数量呈上升趋势，因此农民工的土地权益问题也将变得愈发严重。

　　3土地流转制度与农民权益保护的政策建议

　　3．1加强土地流转制度的完善与创新加快培育土地转让市场，依法设立土地流转中介机构，不仅关系到农民自身利益，而且关系到农业生产的发展和土地资源合理配置。所以在保证土地承包关系稳定的前提下，发挥市场对土地资源配置的基础性作用，按市场要求建立合理的土地流转机制。建立一套规范、具体、可操作的土地流转程序，防止基层政府在土地流转过程中暗箱操作和违规操作，确实保证土地流转中的农民权益不受剥夺、不受截扣和克扣。把土地的流动性和使用权稳定性长期统一起来要靠市场交换而不宜靠行政定期调整。而培育土地流转市场，必须有市场的主体和客体(要求土地使用权转移的人是土地市场的主体，作为商品流转的土地使用权是土地市场的客体)。另外，政府可以设立或者经颁发执照允许部分组织成立土地流转的中介机构，此种中介机构主要负责收集待流转的土地信息，供有需要者查询。此种中介机构只作为土地市场主体双方的联络者，土地流转协议宜在土地市场主体双方根据有偿转让、自愿成交的原则下订立，中介机构不宜过多参与。

　　3．2健全完善农村社会保障体系对大部分农民来说，土地是物质的依靠、是生活之本，理智的农民不敢随便转让土地。农村土地素来都肩负着农民生活的保障功能。家庭联产承包责任制的实施，强化了土地的保障性质，土地是农民的最后防线。另外，受教育程度的限制，农民很难在快速发展的城市工业经济中立身，而且非农就业存在不稳定性。所以，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能，土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。进行土地流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革。通过建立和健全农村社会保障体系，逐步淡化土地社会保障功能，有利于降低农民对土地的依赖和农地制度变革成本，加速农村剩余劳动力的转移和土地使用权的流转。首先，必须完善农村社会医疗保障制度。随着农村经济的巨大变迁以及合作医疗的衰落，绝大部分农村居民失去了医疗保障。这也是造成农民不愿意离开土地，不愿意进行土地流转的另一个重要原因。其次，必须健全农村社会养老保险制度，随着农村老龄化的出现以及农村青年劳动力的减少，赡养父母的压力增大，健全农村社会养老保险制度可以减轻农村家庭负担。最后，建立农村最低生活保障制度，保障农村居民的基本生活。农村最低生活保障制度的建立可以使农民不再必须依靠土地收获物供给其基本生活资料，不再以土地收入作为维持最低生活水平的主要手段，农村土地的“社会保障功能”将会得到一定程度的减弱。

　　3．3加强相关土地流转法律法规建设我国现行法律体系中没有关于土地流转的专门立法。目前土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体，难以提高生产率与加快实现农业产业化的进程。目前我国关于农村土地流转的相关规定更多地体现在党的政策文件中，而缺乏农村土地流转的中央立法。因此，尽早制定《农村土地承包经营权流转法》是农村土地流转法律建设的关键，必须大力加快我国农村土地政策向国家立法的转化。

　　3．4采取多种措施，拓宽就业渠道对农民开展职业培训教育，提高劳动素质，进而建立统一规范有序的劳动力市场，开展有计划、有组织的劳务输出，引导农村劳动力有序转移。东部发达地区做好农村工业的升级工作，有规划、有步骤地发展一批小城镇，以经济的快速增长、经济效益的提高扩展就业岗位，加速农业剩余劳动力的转移。中、西部地区要抓住国家西部大开发的契机，加快中小企业的发展，发展劳动密集型产业，通过农业产业化和劳务输出等途径，来推进西部农村剩余劳动力转移。最后要通过土地流转进一步解决农产品的深加工、精加工问题，拉长产业链，就地吸收部分剩余劳动力就业。