迟福林：城镇化不能以剥夺农民土地为目的

　　编者按：3月25日，迟福林在发展中国论坛做题为《人口城镇化的转型与发展》演讲，提出中国应由规模城镇化向人口城镇化转型，人口城镇化要着力解决农民工市民化和中产阶层的扩大。同时，城镇化应该尊重农民意愿，不能以夺取农民土地为城镇化目标。

　　迟福林表示，城镇化过程中要进行配套的分配方式转变、社会保障建设，以及相关体制改革，尤其是户籍制度以及行政区划体制，“城市的发展有自己的规律，完全套用行政级别和行政强迫的城镇化是束缚发展，我反对行政强迫推动城镇化。”

　　迟福林，中国（海南）改革发展研究院院长，中国经济体制改革研究会副会长。1986年-1987年在中央政治体制改革研讨小组办公室工作；1988年-1993年任海南省委政策研究室和海南省体制改革办公室的主要负责人。

　　编辑：周东旭

　　以下为演讲实录

　　城镇化背景：中国改变增长方式的新路径

　　谢谢到场的各位，今天下午很高兴在这和在座各位一起就城镇化做一个讨论。前不久我刚刚参加全国两会，从两会到现在，城镇化是国内外热议的话题。

　　诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在几年前讲过一句话，他认为影响21世纪进程的两件大事，一是中国的城镇化，一是美国的高科技。

　　我们的城镇化已经快速发展，去年达到52.6%。一方面大家都在讲，李克强总理也强调城镇化是中国最大的潜力。另一方面，城镇化又面临三大问题，第一，环境问题，比如北京的雾霾，这样的城镇化还能持续下去吗？第二，越来越突出的房价问题，年轻人有没有能力面对日益上涨的住房价格。第三，城市交通问题等等。

　　怎么发展城镇化？过去中国的城镇化发展已经很快，现在还有必要再强调城镇化吗？到底为什么会在这个时候强调城镇化？背景何在？为什么李克强说城镇化是拉动内需的最大潜力？

　　我先给大家介绍一点情况。2008年以来到现在，从经济发展方面看，国际国内发生两个大的变化，一个大的变化是中国经济主要是出口导向，而欧美市场又发生重大变化。从2008年金融危机到现在，可能未来5-10年，欧美市场萎缩的情况难以改变。外国市场的缩小是中长期趋势。

　　第二，国内发生很大变化，我们过去长期以来依靠投资拉动增长方式，现在遇到巨大困难。投资拉动型增长造成产能过剩，能源消耗过大，以至产生类似北京雾霾的资源环境状况，已经到了相当严重的程度，影响到民众日常生活和生命健康。在这种情况，有人唱衰中国，说中国未来2-3年，最多3-5年，经济就会遇到大问题，这种唱衰还是很有市场的。

　　到底中国未来的5-10年，有多大的发展空间？能不能在内外环境变化下，找到一个新的发展路径？在这样一个情况下，提出了城镇化，尤其是人口城镇化。

　　城镇化前途：未来10年可带动百万亿内需

　　我们的城镇化还处在快速增长中，按照一般发展规律，城镇化率在30%到70%是快速增长时期。另外，从国际经验看，工业进入中后期，城镇化一般都不低于60%，而中国现在只有52.6%，也就是说至少还有将近20个百分点的增长空间，至少还有10-15年的较快发展。到2020年，我们的人口城镇化率不能少于50%，搞改革开放40多年，如果人口城镇化率还不到50%，这个很说不过去。

　　但问题关键恐怕还不在于此。关键在于中国城镇化，尤其是人口城镇化，能不能够支撑中国经济未来十年左右7%-8%的增速，从而对世界经济的再平衡作出重大贡献。能不能？

　　我给大家介绍几个数字，首先，城镇化蕴含着巨大的消费需求。估计到2020年，中国将取代美国成为世界第一大消费国，如果人口城镇化每年有1-1.2百分点的增长，那么三年以后，到2015、2016年，消费总量可能会达到32万亿，到2020年，消费总量将达到45-50万亿，也就成为世界第一大消费国。

　　世界最大的咨询公司麦肯锡去年做了一个报告，统计出中国现在的医疗市场大概3000多亿美元的消费量，他们做出预测，到2020年中国医疗市场将高达1万亿美金消费量，也就是未来8年中国医疗市场翻两番。为什么现在很多服务业要进入中国，就是看到这样一个巨大的市场和需求。

　　按照经济学的一般原理，人均GDP到5000美元后，消费会快速释放和增长，但从现实来看，更重要的是城市消费结构发生巨大变化。在座有很多老同志，以前家庭的消费是什么？现在除了住房是很大负担，恐怕另外两项主要支出，一是为孙子、孙女教育，上一个好的幼儿园都要花很多钱，另一个是医疗，也就是从过去物质型消费为主，变成服务型消费为主，消费结构发生巨大变化。

　　其次，城镇化有带动中国的巨大投资需求。到2020年，未来10年左右，如果农民工市民化可以初步得到解决，现在城里有2.6亿农民工，加上每年城镇化提高一个百分点，将近1300万从农村富余劳动力转移到城市，总共将近4亿。一个农民工成为市民的配套基础设施按最低10万元计算，4亿农民工也就是40万亿。

　　将消费需求与投资需求结合起来，人口城镇化在未来的8-10年将给中国带来百万亿的需求。在目前世界经济低迷的状态下，在中国处在转型过程中，可以说百万亿的内需应当是未来中国经济发展的最大潜力。

　　城镇化困境：要尊重农民意愿而不是剥夺其土地

　　城镇化确实是中国经济发展最大潜力。现在的规模城镇化是一个主要的问题，为了规模，拼命做大城市，北京现在两千多万常住人口，两千多万吨煤的消费，近六百万辆汽车的消费，给城市带来一系列矛盾。

　　另外，大家也有担心，城镇化不能就靠土地，靠提高房价。现在情况发生变化，我们渴望高质量的城市化，既要解决城市环境污染、房价居高不下等问题，更重要的是城镇化能不能在推动中国发展方式转变中，发挥重大作用。

　　直到现在，我还是坚持这样一个观点，城镇化是以产业为支撑的城镇化，这话一点都不假，没有产业就变成“空城”；反过来，也要说另外一句话，没有人口做支撑，如果像过去一样靠重化工业支撑城市，比如前些年用一个钢厂带动一个城市，这种情况能继续下去吗？由于过去投资主导型的增长方式，现在城镇化率是52.6%，而服务业还徘徊在40%到43%左右，都与过去的方针有关系。

　　人口城镇化发展到一定规模，必然要求城市尽快形成以服务业为主体的产业结构，以适应人在城市生活中的需求，而且对现有工业结构提出要求，比如提倡低碳。

　　同时，我也不主张大资本下乡与农民争夺土地，我到墨西哥参观，墨西哥大资本进军土地的现象十分严重，和政府勾结，可以享受各种免税优惠，最后的好处不是由农民享有，而是落在农业资本家身上。我想这样的东西很难有潜力。资本下乡应该更多是建设农业服务体系，比如流通、运输、包装、加工等，带动农业的现代化进程，而不是拿钱与农民争夺土地。

　　农业现代化和农民社区化可能是未来农村发展的大方向，而不是简单为了农村土地，把农民赶到楼上，这并不是一个好的办法，我不赞成。总之，一定要顺应经济社会发展趋势，一定要尊重农民意愿，一定要在保护农民利益的前提下，而不是以剥夺农民土地为目的的城镇化，这种城镇化搞来搞去肯定会搞歪。

　　农民的市民化是经济发展趋势，也是农民自我选择的过程。从中国情况看，不可能消灭农民，也不可能走欧美的道路，在一定时期我们不可能达到80%或90%的城镇化，到65%或70%可能是我们比较高的点，中国国情与欧美有很大不一样。

　　中国保留30%左右的人从事农业生产，可能是比较合理的一个格局。中国农村发展走不了欧美模式，几千亩地一起经营，大企业、大项目进农村未必好。

　　我讲一个小故事，陈锡文主任对我讲，几年前胡锦涛总书记到河北调研，当地把农民组织到楼里交谈，胡锦涛就问农民现在感觉生活好吗？农民说当然好，胡总书记又问了几件事，其中提到上厕所冲马桶，水怎么解决？这位农民一拍大腿，说你这话问对了，现在尿尿还要花钱。{Npage}

    关键要实现人口城镇化：建议五年解决农民工市民化和流动人口

　　城镇化发展的好坏和衡量的标准，就在于能不能从规模城镇化向人口城镇化转型，现在最大的问题，就是未来五到十年能不能够解决好人口城镇化转型升级。举一个例子，2012年我国名义城镇化是52.6%，但人口城镇化只有35%左右，也就是说人口城镇化严重滞后于名义上的城镇化。

　　2020年中国城镇化率达到60%到65%，是有可能的。问题在于，那时中国的人口城镇化率到底有多少？如果人口城镇化率仍然滞后于名义城镇化率15到20个百分点，无论怎么做都是不成功的城镇化，是不适合人发展的城镇化。

　　我建议到2020年中国人口城镇化率应该不低于50%，每年以1.5个百分点为基数，经过8年左右时间，初步接近名义城镇化率。城镇化要以人口城镇化作为出发点和落脚点。有没有可能？可能性相当大，而且也很现实，现实条件就是农民工市民化。

　　有关方面提出来，十年左右初步解决农民工市民化问题。我在不同场合对此发表见解，认为规划落后于现实生活需求，是不可取的。有人说，老师，你太乐观了。不是乐观不乐观的问题，现在农民工的主体已经发生变化，80后农民工占70%左右，而未来十年，2000年后出生的孩子将成为农民工主体，他们的受教育程度，对城市生活的向往，他们对生活的追求，使得他们大部分不可能回到农村，难道十年之后才开始市民化吗？我看在座的年轻人，再过十年有的就可以“造反”了。这是人权问题，为什么我也在城市接受教育、工作，就是第四代、第五代农民工？

　　随着农民工主体的变化，以及社会发展，历史不可能再给我们留下十年、二十年解决所谓农民工问题。我有一个10岁的女儿，她经常问我一些最基本问题，比如，爸爸你当政协委员投谁的票，为什么必须要投他的票。现在的孩子与我们当时的教育有很大不同，选班长完全是真实公开竞选。

　　另外，我们也有现实条件来解决农民工问题，或者多方面来解决这些问题。随着改革开放30多年的发展，财政收入高达近12万亿。我记得改革开放的1978、1979年，财政收入只有1千亿，当时很多人说经过5到10年，如果财政能够达到3千亿，就能解决城里的很多事情。而现在到了近12万亿，去年教育支出占GDP比重刚刚达到4%，接近世界的一般水平。虽然人口很多，但应该说初步具备这个条件。

　　我的建议是三年左右解决有条件的农民工实现市民化，无非是北京的条件可能比中小城市条件严格一点，不同城市根据不同条件可以不一样；五年左右把农民工市民化和流动人口解决，由此消灭“农民工”三个字，实现中国流通人口管理制度。居民流动不再是警察管的事，而是民政服务的对象；住房居住问题不再是警察作为控制的手段，而是城市给居民提供服务的机会。如果我们能够把农民工一部分市民化，一部分作为流动人口，那么，城市管理方式必然发生重大变化。

　　人口城镇化的主要标志是中产阶层或者说中等收入群体的扩大。中共十八大正式提出2020年城乡居民收入倍增，问题在于现在人口中只有23%左右是中等收入群体，大部分是低收入群体，如果到2020年还是收入差距扩大基础上的倍增，那么倍增也没有多大实际意义。

　　第一，不会形成中产阶层为主的消费群体；第二，不会形成一个橄榄型社会结构。只有中产阶层或者叫中等收入群体占比较大的比重，才能表明消费群体的稳定，因为中等收入群体是消费主力军，是消费结构升级的推动者。同时，橄榄型社会结构的形成，也是社会稳定的基础；第三，中产阶级需要更多的功能产品，更需要公共信息和公共参与。

　　过去由投资拉动型增长模式带来的城镇化，使得低收入群体占大头，贫富差距比较突出，未来十年随着城镇化发展，如果到2020年中等收入群体能达到40%左右，从3亿增长到6亿，对于中国消费市场的扩大和稳定，对中国社会结构，对中国走向共同富裕都有绝对性的意义，当然，这么庞大的一个群体也是拉动世界经济增长的主体。

　　如何实现人口城镇化：3-5年有条件放开大中城市户籍是大势所趋

　　人口城镇化过程取决于三件事：

　　第一，社会分配能不能破题，怎么破题。我几年前提出从国富优先走向民富优先，过去中国很穷，需要通过政府动员，迅速把国家经济总量做大，这个目标我们做到了，那么现在要实现投资驱动向消费驱动转型，建立一个稳定的利益结构和社会结构，靠什么？靠藏富于民，多数人或者相当一部分人成为中产阶层才能够保持稳定消费主体以及社会稳定的基础，也才能支撑消费驱动型增长，公平发展以及社会进步。民富优先是经济社会转型的需求，如果还是本着过去集中力量把国家总量做大的思路，并不适合下一步发展大趋势。

　　第二，城镇化毫无疑问取决于中国社会保障体系的建设。比如养老问题，20年以后中国的老年人口大概接近欧洲的主要国家，一个稳定的社会保障体系，既对消费有明显拉动作用，养老有保障当然就敢去消费，如果不知道20年后会是什么状况，就不敢消费。社会保障体系建设也就是说要建设有质量的城镇化。

　　第三，上面谈的所有这些事情都取决于改革的突破，也就是说人口城镇化问题更多涉及到中国的体制和技术创新。

　　我列出4条：（1）户籍制度改革。我的看法是在未来2、3年尤其中小城市的户籍制度改革可能基本会放开；3到5年有条件放开大中城市户籍是大势所趋。

　　（2）基本公共服务制度的对接。

　　（3）土地制度改革。我们1996年已经向中央建议，赋予农民长期被保障的土地使用权，这种权利是物权，而不是债权，当时负责农村土地管理法起草的领导十分赞成。只有把农民的土地使用权物权化，受物权法保护，才能够成为农民的财产性收入。

　　很遗憾后来立法也没有写上。1998年中共十五届三中全会把赋予农民长期土地使用权作为大副标题写进去，但是没有在法律层面解决土地使用权是什么权利。也就导致现在征用农村土地时，农民不能做为主体参与谈判。农民祖祖辈辈的房子到现在没有产权证，为什么？就是不承认土地使用权是物权。

　　现在农村土地的最大问题就是要把土地使用权物权化，修改物权法。这样，农民进到城里，不是拿土地换社保，而是自己的土地可以抵押也可以转移给别人，然后带着一份财产进城，买不起房可以租房，而不是轻飘飘的进到城里来。

　　（4）与之相关，还有很多其他问题，比如财税体制，中央与地方的财税关系不改变，地方政府怎么办？也就是土地财政，我听到一个例子，香港全年土地拍卖好像是145亿港币，而浙江一个县去年土地拍卖就143个亿。此次国务院机构改革提出向地方放权，加大转移支付力度。未来中央与地方关系面临的重大调整，从经济总量导向型向公共服务导向型转变，转变过程中最大的问题是中央与地方财税关系，财税关系不改变，很多地方为解决地方财政还会拼命实行土地财政。

　　另外，中国城镇化毫无疑问涉及到行政区划体制调整，现在的城镇化基本是行政主导的有级别的城镇化，城市就是城市，但我们一定要分县一级、地一级和市一级。十年前义乌就可以算得上是一个中等城市，但因为他是金华地区的一个县级市，发展就受到行政区划体制的极大制约。

　　比如一个10万人的镇，为什么就不能叫城市，非要叫乡镇呢？城镇化的发展毫无疑问需要行政区划体制和行政体制的改革，城市的发展有自己的规律，完全套用行政级别和行政强迫的城镇化是束缚发展，我反对行政强迫推动城镇化。

　　同时，今后为了发展中小城镇，要赋予中小城镇一定权限，适当改变行政强迫倾向。城市发展到一定阶段，需要一定公共资源，而不是按地市这样的行政级别配备资源，现在公共资源很大程度都是行政配制，应该按人口和城市自身发展。

　　以行政体制调整为重点来促进人口城镇化的发展，是未来需要继续研究的难题。

　　与行政体制相联系，干部选拔机制也要改变，到底是为民众服务还是为GDP服务？谁能够做大GDP谁就可以当官的机制不改变，很多事就很难改变。

　　总之，我今天为什么讲人口城镇化？就是针对过去的规模城镇化，城镇化到底怎么搞？需要由规模城镇化向人口城镇化转型，而人口城镇化的转型发展还需要政策、体制等一系列问题的解决，现在我们总体上是要解决一个方向，因为对城镇化还有很多误解，甚至有人公开批判。而人口城镇化的问题在哪里？第一，人口城镇化率太低；第二，农民市民化问题需要破题；第三，中产阶层需要持续扩大，甚至在八年左右时间内能够争取成倍增长。这样一些事情又涉及政策体制，做进一步深入研究和探讨，但方向和战略选择极为重要。

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