中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员张晓山：征地补偿问题只是农村土地改革前奏

　　　“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。”今年两会温家宝总理作政府工作报告时对农民的切身权益作出铿锵有力的肯定。

　　在之后的与中外记者见面会上，温家宝再次强调，“制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障法律赋予农民的财产权利”是自己任职的最后一年政府要做的五件难事之一。

　　紧接着3月22日，国务院下发通知，批准国家发展改革委员会《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》。其中提出，我国今年将完善统筹城乡发展体制机制，加快推进农村集体土地确权登记发证，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。同时，推进征地制度改革，制定出台农村集体土地征收补偿条例。

　　2012年出台农村集体土地征收条例似乎已经“铁板钉钉”。早报记者为此专访了中国社会科学院学部委员、全国人大代表、全国人大农业与农村委员会委员、中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山，张晓山表示：“农村问题到了今天，我认为农民最后的资产就是农村的这点地，而且利益相关者都在虎视眈眈盯着这点地。所以土地问题怎么处理好，怎么能使农民得到合理补偿之余能有可持续的发展，使农民能够平等地参与到农村土地市场的开发中来，从这个角度来理解温家宝所说的‘困难’，确实是一件大事。”

　　张晓山说，其个人观点认为，不用工业反哺农业，不用城市带动农村，只要把集体所有的土地中一部分农用地转变为非农用地所产生的增值净收益让利给农民就可以了。贾代腾飞早报资料

　　张晓山中国社会科学院学部委员，第11届全国人大代表，全国人大农业与农村委员会委员，中国社会科学院农村发展研究所研究员，农村发展系博士生导师，兼任中国农经学会副理事长等职。1993年开始领取国务院政府特殊津贴，1997年被国家人事部授予“中青年有突出贡献专家”称号，2006年8月当选为中国社会科学院首批学部委员。2006年1月25日为中共中央政治局第28次集体学习做“关于建设社会主义新农村”的讲解。

　　农村问题到了今天，我认为农民最后的资产就是农村的这点地，而且利益相关者都在虎视眈眈盯着这点地。所以土地问题怎么处理好，怎么能使农民得到合理的补偿之余能有可持续的发展，使农民能够平等地参与到农村土地市场的开发中来，从这个角度来理解温家宝所说的‘困难’，确实是一件大事。

　　我们要充分考虑到农村的传统和现实基础，考虑到几千年的农耕文明、村落文化和我们现在整个的治理结构的一些制度遗产，不可能把这些全都不顾，另起炉灶。最重要的，就是说在这种变迁的过程中，怎么样使农民能够像温家宝总理所讲的，真正能够享有土地增值的收益，不能是那种一次性的补偿，与农民做这种‘一锤子买卖’。

　　征地补偿本身是一个问题，但是它还涉及到未来农村土地制度改革，尤其是农地转为非农用地将来的发展到底是怎么样，这涉及到一些更深层次的问题，而且涉及到以后公益性用地怎么样来界定、怎么样缩小范围。

　　农村土地变性农民权益受损

　　东方早报：有人说，中国革命和改革开放的起点是土改，由此也引发了这些年的一个讨论：我们是否又到了启动第三次土地革命，即实行一种“现代土地产权制度”的时候了？

　　张晓山：当代中国土地实际上应该是两种所有制，一种是国家所有制，一种是集体所有制。根据宪法规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。现在的情况是，属于集体所有制的农村土地，即使是国家发展需要征收或征用的建设用地，也不能直接进入一级市场。为此，党的十七届三中全会提出了一个愿景，也可以说是方向，即改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，实行同地同价同权。就是在符合法律规定的前提下，集体所有的土地与国有土地享有平等的权益。

　　当然，改革征地制度，需严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照“同地同价”原则，及时足额给农村集体组织和农民补偿。同时，在土地利用规划的城镇建设用地范围以外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目的，农民有权依法通过多种方式参与开发经营，并采取切实措施保障农民的合法权益，逐步形成城乡统一的建设用地市场。

　　东方早报：那能否说我们的努力方向是建立统一的土地市场？

　　张晓山：严格说来，尽管我国的土地具有两种所有制形式，但由于土地的特殊属性，尚没有一般性的“土地市场”一说，我们一般说“建设用地市场”。就是说，我们的方向是农村集体建设土地须以公开规范的方式转让使用权，在符合法律规定的前提下，与国有土地享有同等的权益。但是我们现在关心的是从此岸到彼岸怎么一步一步走，这就需要一系列的制度和规定，使其真正得到落实。

　　东方早报：在改革开放的实际进程中，两种土地所有制的概念和意识不是很清晰，有的地方政府并未切实尊重农民的“集体所有”土地，如何认识这个问题呢？

　　张晓山：改革开放之初，应该说确实存在着这样的问题。由于大规模的快速发展，需要有一定数量的农村土地转为建设用地。这个时候，政府认为需要农村土地转为建设用地的话，就可以通过国家行政的力量来征用。

　　因为法律也有规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但“公共利益”界定得很宽泛，这就意味着，如果政府有发展的需要，就可以公共利益的名义先把农村集体所有的土地收归国有，政府按照《土地管理法》的规定（土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍），再加上地上附着物和青苗的补偿费，一次性地给你补偿，补偿完之后这个土地就跟农民没有关系，已经归国家所有了。归国家之后，政府也就可以通过招拍挂以及其他方式，使其增值。所以早期的时候，谁拿到了土地，谁手里掌控着更多的土地，谁就厉害。

　　东方早报：当初这样做的时候可能建设用地市场没有发育，土地的征用还大多用于公益性的目的，很多人没有预料到后来房地产市场发展如此之快。

　　张晓山：是有这样的情况。而且很多地方征收农民的土地可以说蔚然成风，就是说只要搞土地变性，从农用地转成非农用地，然后就城镇化了，都变成征收或征用的。包括铁路、公路，也包括房地产开发，工业园区等，而且很多就是用的公益性的名义。于是就导致了集体所有的土地越来越少，国家所有的土地越来越多。改革发展的过程，也就伴随着政府通过转变土地的权属来利用农民廉价土地的过程。{Npage}

　　补偿费与地价不符《土地管理法》得改

　　东方早报：在征收或征用集体土地的过程中，农民尽管得到了补偿，但实际受到的损失也不小。

　　张晓山：这确实是个要害问题。农民大多得到的是一次性补偿，补偿了也就跟土地“断绝关系”了。早期一些地方的补偿费还很低，可以说完全反映不了土地的实际价值，那会儿是《土地管理法》规定的，这就是为什么《土地管理法》现在得改。

　　东方早报：但是据我知道也有这样的地方，很多本地人，就是靠征地一下子就发财了，分到五六套房子的都有。

　　张晓山：这是后来包括现在的一些情况，如果说你按照原来的《土地管理法》补偿的话，那是根本补偿不到的。现在随着经济发展，这个地是越来越值钱了，尤其是北京等大都市，而且所有大城市郊区那地都值钱了。那怎么办呢，补偿费就越来越高，你不提高的话农民也不干啊。但是那些毕竟是大城市的城郊，那里的土地增值前景非常大，而大部分的农村或小城镇，其土地相对来讲增值空间还是比较小的。你说的那种暴发的，可能还不是因为其土地价值，补偿的应该是房子的价值。比如说有些人为什么拼命砌房子呢？就是说这个土地本身并不会给他补什么，补的恰恰就是土地之上的房子，房子能够补到钱。

　　而且，由于是根据房子补钱，导致了一些人估计到今后几年要被征地就抢先造房的情况。那是因为规则的问题，就是说谁老实谁吃亏，像有段时间北京搞绿化的时候，按照苗木的多少计量，有人就把地里一根一根全插满了，就为了得到更多的补偿金。

　　东方早报：所以事实上补偿的依据不是土地而是房子，房子一定是按照建筑面积来计算的，这就诱使人拼命砌房子。

　　张晓山：是这样的。按照原来的《土地管理法》，征地的话，补偿费用包括土地补偿费，安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。但根据原来的这么一个标准，补偿不到多少。

　　东方早报：土地的补偿标准其实是卡死的，是国家统一规定的。但现在各地为什么补得那么高，问题就是在这个附着物上，我拼命砌房子，就是说靠增加房子来增加“级差地租”？

　　张晓山：你说得不够准确。你提到了“级差地租”，那是市场机制，供需关系决定的，譬如说现在大城市的郊区，区域优势比较显著的、地段好的地方毕竟是越来越少，越来越稀有。所以这样的用地相对来讲需求也就越来越旺。按照原来那个很低的补偿标准农民肯定不干，这就形成了政府与农民之间的博弈，对土地的补偿标准也就不得不提高。

　　搞新农村建设别仅盯农民土地

　　东方早报：您觉得农村土地问题与建设新农村战略有何关系？

　　张晓山：在建设新农村的过程中，很多地方实际上都是盯着老百姓这块地。这就是现在的问题关键所在。

　　很多人理解的“新农村”，就是想方设法让农民集中居住，把农民“赶上楼”，那些原来的建设用地等等也可以通过复垦转变为农用地。比如一个村原来有500亩地，但有300亩地是农民的一个个院子，还有就是那些集体建设用地，小学、公路、公共厕所等，一共500亩地。现在集中造两三层的小楼，让农民都搬到了楼里集中居住。这样的话，农民的居住就可能只需要100亩地，这就腾出了200亩地，还有那些厕所、小学等等，通过整合，一共就有了400亩，再将其复垦。

　　东方早报：何为复垦？

　　张晓山：复垦就是说，我把原来不是农田的土地恢复成农田了，就如上面说的，由于农民住楼房了，他们腾出来的原来的宅基地，就可以复垦为农田。等于是有了400亩地农田的指标，然后我在城市附近进行置换。就是叫“增减挂钩”、“占补平衡”，就是我这里增加了400亩地的农田，我那边城镇郊区就可以减少400亩农田。那城镇郊区的400亩农田干吗呢？就可以搞建设用地，搞开发、拍卖、招商引资等等。所以很多地方政府都乐意这样做。

　　东方早报：这种让农民集中居住的方法，是不是也适应了一些农村发展的趋势？

　　张晓山：是啊，在某种意义上说，现在这种新社区建设的方式，也确实是一种趋势。为什么呢？第一，过去农民的那种分散居住的格局，确实较多地占用了土地；第二，从一个现实的情况来看，现在农村的很多地方都出现了“空心化”现象。

　　东方早报：空心化？都走出去了？

　　张晓山：都出去了，你到农村看看，村子里房子很多，但人很少。而且基本上都是妇女、老人、小孩，青壮年都跑出去了。这种情况至少表明，农村的很多房子资源确实有闲置、浪费的问题。所以农村人口向中心村或小城镇集聚，是一种客观趋势。但在主观上，应当尊重农民的传统和意愿，不应该用搞运动的方式来改变他们世世代代的生活习惯和生活方式，尤其要注意尊重农民的意愿。

　　东方早报：在改变农民居住方式的同时，是不是也意味着在改变农村的组织结构和治理结构？

　　张晓山：是的。原来整个的治理结构，原来的经济、政治、社会、文化结构都要发生变化，此其一。第二，这个变化的过程当中，我们要考虑农民得到了什么。农民是这块地的主人，他的所得和他的所失如何来平衡。{Npage}

　　征地一次性补偿挤压农民发展空间

　　东方早报：集中居住了，宅基地没了，过去的那种依靠集体建设用地发展产业、进行开发的机会没有了，当然未来的非农收益也就没有了。

　　张晓山：整个循环被打破了。所以我要讲的第一个是自愿，第二是要充分考虑到可持续性的问题。就是说不但要有生存权而且要有发展权，这是什么意思呢？就是说现在农民上楼了，然后那400亩地变成了农田了，不管这质量怎么样，这以后就是农田了。然后你由此出售了400亩的土地指标，用到城镇的发展，这是一次性的交易，此后居住在楼里的农民再也不能利用集体建设用地了，今后发展的空间被挤压了。

　　东方早报：那您上次跟政治局集体学习做讲解的时候讲了这个事情吗？

　　张晓山：我给政治局集体学习做讲解是2006年，好多年以前了，那时候还没有那样的事情呢。那会儿讲新农村建设，主要还是讲农村的产业发展，讲社会发展到一定阶段，应该到了考虑工业反哺农业、城市支持农村问题的时候了。尤其是，我们要充分考虑到农村的传统和现实基础，考虑到几千年的农耕文明、村落文化和我们现在整个的治理结构的一些制度遗产，不可能全都不顾这些，另起炉灶。最重要的，就是说在这种变迁的过程中，怎么样使农民能够像温家宝总理所讲的，真正能够享有土地增值的收益，不能是那种一次性补偿，与农民做这种“一锤子买卖”。

　　这里需要有很多制度设计，而且涉及到两层基本关系，一层是地方政府和农民之间的关系，就是地方政府在这种农村变迁中扮演什么样的角色，是以保护和增进农民的利益（短期和长远利益）为导向和出发点，渐进式地实现这一变迁呢，还是再一次来剥夺农民利益？第二层是农村的干部和普通农民之间的关系，农村的干部如何跟地方政府沟通，他们是与政府官员共享利益呢，还是真正代表农民的利益呢？所以保障农民的这种生存权和发展权，应该是一个比较大的综合性的系统工程，涉及从生产力到生产关系，从经济基础到上层建筑，从经济到政治、文化、社会各个方面。

　　东方早报：那从当时最初提出新农村建设的概念，演化发展到今天，您有没有预料到它的实际进程和路线与当时的构想之间的关系呢？

　　张晓山：说实在的，根据当时的构想，对今天有些地方出现的一些情况还是没有预料到的。当初我们讲新农村建设的时候着重的是什么呢？是产业发展，其实质是促进现代农业的发展，然后改善农村的基础设施，让资金更多地向农村倾斜，以真正做到工业反哺农业，城市带动农村，那时候考虑的是这个。

　　各地新农村建设一般用五句话，生产发展、生活宽裕、乡风文明、管理民主、村容整洁。后来有的领导就讲，这五句话里头最容易做的，最容易出彩的就是村容整洁，但搞不好最容易走歪的也是这句话。这话说得很对。因为生产发展、管理民主、乡风文明等等这些东西，是重要的但都不是短期见效的，而最容易短期见效的就是村容整洁，刷墙、安排两个老乡穿上黄马褂在路上扫扫垃圾……这样就有点变样了。

　　征地补偿问题是农村土地改革前奏

　　东方早报：那您觉得为什么温家宝总理会把这样的问题列为五件困难事之一呢？

　　张晓山：因为征地补偿本身是一个问题，但是它还涉及到未来农村土地制度改革，尤其是农地转为非农用地将来的发展到底是怎么样，这涉及到一些更深层次的问题，而且涉及到以后公益性用地怎么样来界定、怎么样缩小范围。实际上温家宝总理讲的这些问题，就是刚才我们讨论的。十七届三中全会的那些话怎么逐步落实、具体化。比如谈补偿，怎么给农民按照市场化标准的合理补偿，这实际上涉及到《土地管理法》和其他相应法律都要修改调整。另外还涉及到整个对农村利益的保护。

　　农村问题到了今天，我认为农民最后的资产就是农村的这点地，而且利益相关者都在虎视眈眈盯着这点地。所以土地问题怎么处理好，怎么能使农民得到合理的补偿之余能有可持续的发展，使农民能够平等地参与到农村土地市场的开发中来，从这个角度来理解温家宝所说的“困难”，确实是一件大事。

　　东方早报：那据您所知，这个补偿条例今年能出台吗？

　　张晓山：我想有总理这样的表态，出台应该是为时不远了。

　　东方早报：这个补偿条例会有一些什么样的特点或者亮点？

　　张晓山：这还不知道，因为现在我也没参与这个讨论，这就不敢说了。我今天属于一种学术性的讨论，属于学者的见解。

　　东方早报：《土地管理法》据说也要修订了？还有关于小产权房的问题。

　　张晓山：那肯定得修订。我个人觉得小产权房得分几种情况：

　　一是原来在农地上盖房子的，这个肯定是违法的，农地不能转成非农用地，农地农用；但另外一种是在集体建设用地上盖的房。在集体建设用地盖房子农民自己住没问题，但关键是你要在市场上流通的话，首先政府要有规划，即要有城乡统一规划。

　　第二，这房子如果以前已经流通了，这里有一个原则，就是不能够让老实人吃亏，即你要承担一部分的相应成本，补税等等，总之不能把原来这个房子的收益全都拿了，这是一个原则。第三，在作了规划的情况下，以后真正把它纳入到整个的城乡统一规划里，比如说有些地方可以作为经适房或者廉租房等等。

　　让农民能享受资源使用权收益权

　　东方早报：有个说法说现在中国的城市人口已经超过了农村人口了，是不是我们在走一个强制城市化的道路？

　　张晓山：现在这个城市化不是说强制城市化，有人认为是“伪城市化”或“半城市化”，因为现在所谓的城市人口超过农村人口，这里边包括大量的农民工。我们现在讲的城市人口是指在这个地方工作生活半年以上的常住人口，常住人口里包括本地户籍人口、外地来的居住半年以上的人口。这里边包括外地来的农村人口，也包括外地来的城市户籍的。

　　东方早报：现在的情况是，有人是城镇户口但比如在北京也享受不到北京市民的权利，我交了税，但并没有得到相应的城市资源。这就是“伪城市化”吗？

　　张晓山：对。所以现在说城镇化率的问题，我觉得关键是怎么样把这个城镇化率做实，就是说那部分进入城市半年以上的，或者流动人口，他能够在这城市真正享受到城市市民的待遇，包括养老、失业救济、廉租房或经适房，另外包括其子女入学等。这些问题能够解决的话，那些外城市来的，尤其是农村的，才能和他原有的居住地的纽带真正断开，才能使他们在这个城市真正有归属感，而没有后顾之忧。为什么一到过年时，我们有全世界规模最大的人口流动呢？就是因为他们得回到那个有其父母、妻儿的所谓“根”的地方去。

　　东方早报：城市化的理想目标是达到多大一个比例？

　　张晓山：我个人觉得到70%就差不多了。

　　东方早报：现在是多少？

　　张晓山：现在51%多一点，但是这里边包括部分“伪城市化”。比如说中国人口峰值15亿人口，城市化率达到较高的70%，就是农村还有4.5亿人口，这4.5亿比很多国家的人口总数还多，所以中国不可能在短期内出现欧美那种农村就剩一点大农场主，隔几百里地才是一个农庄或农场，那不可能。中国人多地少的国情决定着中国恐怕未来还有相当一部分人生活在农村，那么谁来种地？谁在农村生活？要构建一个什么样的农村社区？必须要考虑好。

　　东方早报：在这种态势下，新农村按照什么目标模式搞呢？

　　张晓山：新农村要搞，但是怎么搞，这是个关键。我们只是着眼于拿农民的地，还是真正地关心农村的发展和农民的民生，以及农村的整个基础设施的建设，农业真正的可持续的、有竞争力的发展等问题?

　　我认为新农村建设主要是注重农村自身的建设，坚持以人为本的导向，关注农民的民生，尊重农民的意愿，而不是去剥夺他们权益，能够保护和增进他们的利益和福祉，这是最根本的。

　　东方早报：那现在看，提倡“工业反哺农业、城市带动农村”还现实吗？

　　张晓山：我个人一直有个观点，我说不用工业反哺农业，不用城市带动农村。在集体所有的土地中一部分农用地转变为非农用地所产生的增值净收益里，只要让农民来获得部分收益权，我把它叫做剩余索取权，我觉得这就可以了。

　　因为实际上改革到现在，不是工业反哺农业，是农民不断地给城市、给工业作贡献，贡献廉价劳动力，贡献廉价土地，贡献良好的资源环境，所有这些在某种意义上说都是对农村和农民的“剥夺”。所以现在不要再说工业反哺农业，而只要别让农民再给城市去贡献了，让农民自己能够享受自己资源的使用权和收益权，这就足矣。

　　见习录入编辑：周子静