【财新网】（记者林韵诗常红晓）近年来，土地出让金在地方政府收入中的比重日渐增加，同时，土地抵押融资造成的财政和金融风险日益凸显，政府垄断征地、独家卖地的弊端日益突显，违背公平交易原则，侵犯农民财产权利，导致群体性事件频发。

　　那么，该制度弊端何在？改革出路何在？6月底，以征地制度改革为核心的《土地管理法》修正案有望提交全国人大常委会审议，近日，财新记者就征地制度改革及其路径等问题，采访了中国土地学会副理事长黄小虎。

　　财新记者：在您看来，政府垄断土地市场、经营土地的制度有哪些弊端？

　　黄小虎：政府垄断土地经营，是中国在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的。在市场化改革初期，该制度曾发挥过一定的正面作用。但是，随着市场经的深入发展，强制征地，低进高出，日渐成为社会稳定的隐患。

　　上世纪80年代后期，国家土地管理局成立。此后，为推进国有土地有偿使用制度改革，土地管理部门承担起国有土地经营职能。1998年后，随着国土资源部成立，城市土地有偿使用制度改革广泛推开，政府垄断土地市场的局面全面形成。

　　从目前看，政府垄断土地经营的弊端，可归纳为以下四点。

　　第一，是保护耕地的国策无法落实的最主要原因。

　　保护耕地国策提出多年，一直未能有效执行。最主要的原因是政府经营土地制度，导致地方政府靠不断征地、卖地筹集建设资金，严重依赖土地财政和土地金融。征地多、卖地多的地方才能“发展”快，因此各地城市建设依然在走大量消耗土地资源的老路。

　　第二，导致政府与民争利，是社会分配不公的重要原因。

　　市场经济下，农民最大的财产是土地权利。但政府经营土地制度，使得农村集体建设用地不能直接交易，只能通过国家向农民低价征地，再高价转入市场。失地农民无法分享土地增值收益，客观上形成了政府与民争利的局面。

　　在这种制度下，城市居民也深受其害。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下，城市房价虚高，大量中低收入人群的住房需求得不到满足。

　　第三，土地金融透支未来，隐含政府财政风险。

　　用地者要透支未来收益，才能购买几十年的土地使用权。相应地，政府用土地财政收入搞建设，本质上是“寅吃卯粮”，隐含了一定的金融风险。相关数据显示，2010年，土地出让收入占地方本级收入比重高达71.68%。

　　近年来，不少地方政府还用土地向金融机构抵押或质押融资，但偿债能力严重不足，只能靠“借新债偿旧债”。如果政府经营土地的制度不改，这种局面将加剧。随着宏观经济增速放缓，这种借新债还旧债的办法是不可持续的。

　　第四，导致政府行为扭曲、失控。

　　政府的合法职责是土地监管，而不是直接经营土地。政府经营土地的制度安排，不仅导致土地市场秩序混乱、政府职能错位，还为热衷于以权谋私的政府官员提供了方便，使不少企业自觉或被迫与政府官员“拉关系”。长此下去，完善的市场经济体制很难建立。

　　财新记者：如你所说，政府经营土地制度是在历史发展过程中形成的。那么，现在改革的时机成熟了吗？

　　黄小虎：我认为，目前，政府经营土地制度的改革条件已经具备，原因有三。

　　第一，经过30多年的发展，中国政府的财力已经比较雄厚，政府支出的节约潜力很大，靠出让增量土地获取非税收入的空间可以压缩。随着财税体制改革的深化，地方政府可以从存量土地获取稳定的税源，摆脱对增量土地出让收益的依赖。

　　第二，中国的土地利用率很低。例如，中国工业用地的容积率只有0.3至0.6，而国际平均水平为1。今后中国城市应侧重于提高存量土地的利用效率。只要土地利用率提高了，即使不再征地，城市仍有很大的发展余地。

　　第三，中共十七届三中全会已明确提出，要逐步建立城乡统一的土地市场。此后，许多地方大胆探索。如广东佛山的“三旧”改造、北京的50个“城中村”改造、成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等，都为土地制度改革提供了实践案例。

　　当然，也有人认为，改革政府经营土地制度牵涉面太广，很难单兵突进。但我认为，这项制度的改革可以率先成为突破点，形成“倒逼”机制，反而可加快财税体制、金融体制等等其他领域的改革。

　　财新记者：从世界范围看，绝大多数国家都是禁止政府经营土地的。中国的政府经营土地制度，有其特殊的经济、政治背景。您认为，今后应该怎么改？

　　黄小虎：下一步改革，必须对政府经营土地制度有所触动，但改革要分步实施，以下措施可考虑渐次推出。

　　第一，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

　　可以成立类似于国资委的国有土地资产管理委员会，专门负责组织领导经营国有土地。同时成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给经济组织参与市场运作。这些经济组织对国有土地负保值增值责任，并向国家财政上缴土地收益。

　　这样，各级土地管理部门就能专注于土地管理，避免职能错位。政府的土地管理职能包含三方面，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。

　　第二，城乡土地市场可分步放开。

　　例如，可先允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把农村集体土地征为国有。而城市规划区范围内的新增建设用地，可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，并参照市场价格确定征地补偿标准。

　　经过逐步过渡，最终是要彻底破除城乡樊篱，建立城乡完全统一的建设用地市场。

　　第三，中国法律规定，国有土地出让后的土地使用权可以抵押，但没有规定未经出让的土地可以抵押。按照“物权法定”的原则和《行政许可法》的精神，政府以土地抵押或质押融资属违法。因此，应立即叫停各级政府的土地融资行为，并清理已形成的土地金融债务。

　　第四，应进一步规范政府土地出让收入的支出，建立政府土地基金，一般的年度支出只能动用利息，不能动用本金，以彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖。

　　第五，应将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府只有实施规划的权力，改变目前土地利用规划由政府组织编制、颁布、修改的局面。针对城市用地粗放的情况，还应通过规划把城市边界“圈死”，促使土地利用效率的提高。