摘要：当前中国农村土地存在大量撂荒、市场流转失范、权益纠纷上升等诸多矛盾和问题，影响到社会的和谐稳定和经济的长远发展。必须从提高土地收益、加强法制监督、创新土地流转制度等多方面措施入手，最大程度上发挥农村土地资源的最佳效益。

    关键词：农村土地流转规范
 
    土地问题事关农民切身根本利益，事关国家粮食安全，事关社会和谐稳定和国家的长治久安。当前，农村土地方面矛盾和问题突出，已经引起党中央、国务院的高度重视，成为“三农”问题中的热点和难点问题之一。刚刚闭幕的十七届三中全会提出了加快农村土地管理体制改革的重大决定，为今后农村土地工作指明了方向。

    一存在的问题

    土地是农业发展的基本生产资料，也是农民的生存立足之本。近年来，随着工业化、城市化的推进，农村的面貌发生了翻天覆地的变化。与此同时，也出现了一些新的矛盾和问题，成为国民经济持续协调发展的严重障碍。

    （一）土地撂荒现象严重

    俗话说，“无农不稳”，农业的发展关系到社会的稳定和经济健康的协调发展。我国人口较多，土地人均面积是世界人均土地资源量的1/3，属于资源短缺国家。如何做好农村土地的开发和利用，让奇缺土地资源发挥最大效益，具有重要战略意义。

    然而，与宝贵的土地资源相比，农村土地的浪费现象严重。尤其近些年来，农村土地撂荒现象严重。大量土地成为农民所称的“白地”。大量土地长期闲置，即使偶尔季节性种植，农民自身角度来看，也只是出于自给自足的需要。与联产承包责任制推行初期相比，农民对于土地的热爱程度已经大大下降。

    据2008年4月27日央视经济半小时报道，四川省武胜县黄角湾村共有耕地681亩，撂荒21亩，撂荒率3%，而同在一个乡镇的红星村，土地撂荒率则高达21.3%，即便是在整个武胜县，土地撂荒已经不是个别现象。土地撂荒，这是在新时代下才可能发生的事情，但是，这种事情的发生，却不是单独出现，而是有群体性征象。农民把多年以来梦寐以求的土地白白闲置，背后有其深层次的原因。

    农村土地大面积撂荒反映出中国社会转型期独有的社会特征。计划经济向市场经济、农业社会向工业社会的转型，一方面，机械化的生产解放了大批农业劳动力，打破了原来对于劳动力流动的限制，大批农村青壮年劳动力走出农村，走入城市，在城市之中发挥自己劳动力量。另一方面，中国长期二元经济体制，城乡差别之大，城市工价大幅度上涨、农资价格节节攀升，农产品价格却长期相对处于较低价位。加上农业本身生产方式投入人力资本多，收益时间长，劳动生产率低，受自然灾害影响大等特点，高成本、高风险和低收益之间不成比例的现实，迫使大批农村青壮年劳动力外流追求自身效益的最大化。

    因此，土地撂荒现象是随着我国改革开放的逐渐深入，农民自给自足的传统观念日益被市场化经济所改变，他们也开始要实现“利润最大化”，以期改变自己的生活现状。在农村耕种土地无法实现这个目的时，农民就会离开，自愿变成尽管社会地位低下，但是能够获得比种地更多收益的“农民工”，实现自己对美好生活的向往。农村成为鳏寡孤独、老弱病残的收养所。他们无力也不愿意耕种费力费时而收益颇少的土地。

    （二）土地市场流转失范

    土地虽然成为相当一部分农民，特别是外出务工经商农民眼中的“鸡肋”。但是，在现行户籍制度条件下，农村的土地依然是他们心中最后的立足之所。为了使自己外出时，能够让土地继续带来收益，往往与村集体（往往是村委会）、企业开发商等达成非法交易。主要有：一非法转让、转包、出租土地。而且大量转租土地未经土地管理部门认可就私自转换土地使用用途。用租赁的土地建企业、度假村、游乐场等。二是直接出卖。直接出售土地给个人用作修房盖屋或者用作墓地，或者出售土地给一些以泥土为生产资料的个体私营企业，如砖坯厂等，大量土地被挖掘，土壤表层被严重破坏。三是变相出卖土地。以买卖房屋、林木为名掩盖买卖土地的事实。当前，农村土地非法流转现象严重，而且有愈演愈烈之势。大量农用地非法流转，一方面造成国家收益的减少，另一方面大量的农业用地被破坏或者转作非农用途，使本来就短缺的土地资源雪上加霜。

    （三）土地权益纠纷上升

    土地的大量撂荒伴随着土地的非法流转，使农村农民围绕土地导致的矛盾和冲突增多。概括起来，农村土地权益纠纷大致可以分为四类：一是农民和村委会之间的矛盾。农村土地承包经营权不到位，违法收回农民土地经营权，强迫农民流转承包土地，或者多留村干部掌握的“机动地”；二是农民与农民之间的矛盾。农民私下不规范流转土地造成的纠纷，以及子女之间围绕土地特别是宅基地的继承导致的冲突，还有一些属于划界不清导致的矛盾；三是农民和有关部门之间的矛盾。非法征占土地、改变农业用地用途以及以租代征；四是上级部门非法截留、挪用、占用、挥霍土地补偿款，失地农民得不到合理的补偿，矛盾激化。大量的土地纠纷案件，影响到对于土地的长期投资和规模经营，降低了土地效益，而且个别地方因为调处机制不完善，出现大规模农民集体上访事件，甚至酿成暴力流血冲突，严重危害了社会稳定。

    二 解决的措施

    （一）改变耕作方式，提高土地收益

    2008年初，国务院副总理回良玉曾经撰文指出，随着我国消费结构升级，农产品需求加快，扩大农产品供给、保持农业总量供给平衡、结构平衡难度加大。蔓延全球的粮食危机为国家农产品生产敲响了警钟。提高农产品的产量，增强农民种地的积极性，归根结底要在提高农业收益上下功夫。各级政府应该采取多种渠道加大对于农业基础设施投资的力度，完善基本农田保护建设制度，提高农业生产方式中科技的含量，提倡科学种田，减少人力、物力资本的投入上着手，提高农民收入水平，自发引导农民种田积极性。

    首先，加大政府补贴力度，减轻农民负担。政府可以把补贴给农民的那些款项当作租种土地的费用，或者根据实际情况再增加资金补助，以租种这些撂荒土地。这样让农户感觉到实惠，也会减轻他们觉得土地被荒芜的负担心理从而，让他们心甘情愿地不让土地撂荒，也减少租种撂荒土地环节上的一些麻烦。

    其次，政府做好配套政策支持，做好服务。对于愿意从事规模化、机械化种植的个人或者企业，政府应该给予政策倾斜，比如提供化肥、农药等农资所需品的一条龙服务，提供技术上的咨询，开通绿色通道。在粮食等作物进入市场前也提供及时准确的信息，及予以一定的政策支持。

    再次，因地制宜，探索新的耕种形式，变撂荒土地为规模化种植土地。北方平原较多，规模化种植比较利于实行。南方尤其是丘陵地带、云贵川地区，梯田多，山间土地多，这些土地如何实现规模化、机械化种植，需要探索出一条路子。需要政府各级官员和学者共同做出努力。 {Npage}

    （二）完善土地法规，弥补法律漏洞 

    健全相应的法律法规体系,加大政府的支持与保护力度。在我国目前特定的社会政治经济环境条件下，要尽快实现农地资源配置市场化的目标,就必须得到法律的保障,特别是政府的有力支持与保护。一方面政府及其领导人要进一步提高加快农地资源配置市场化重要性的认识,积极推动与正确引导农地资源配置市场化的实现。另一方面，政府、人大等有关部门要制定和完善农地制度、农地市场交易规则等方面的法律法规,以规范各类行为主体,保护其合法权益。

    《中华人民共和国农村土地承包法》第一次以法律形式规定了农地使用权流转的合法性，我们必须大力宣传，并真正落实到实处。同时，我们还应看到土地使用权立法的不完善，特别是对于农民的权利界定不规范，使侵犯农民权益事件屡屡发生。我们应加强立法，构筑新的法律体系来指导我国土地使用权流转，促使农村土地使用权配置市场化健康发展。

    尽快进行我国农地发展权的制度设计,出台农地发展权的法律制度农地发展权的设定是一项系统的工作,农地发展权的定价问题、流转问题、收益分配问题等内容都要在法律中有所体现。这就要求在现有法律法规的基础上,理论界及实践界要加强农地发展权方面的研究与实践，为国家尽早对农地发展权的立法提供相关的成果支持。

    （三）加强监督检查，规范土地流转

    针对土地大量撂荒、浪费现象严重现状，除提高科技含量、增加收益以外，还要积极探索新形势下的农村土地开发利用制度。推进土地流转，盘活现有农村土地。对于撂荒土地或一些农民无力甚至不愿耕种的土地，按照平等、互利、自愿的原则，可以采取出租、转让、转包或其他方式把土地经营使用权转移到种田能手手中。对于荒地、荒滩、荒山等，可以采用公开招标、拍卖、协商等方式承包给单位和个人，提高土地利用效率。同时，鼓励农民土地入股分红，走互助合作、规模化、集约化经营方式，促进农业效益最大化。

    同时在探索过程中，要加大监督检查的力度，防止以权谋私，乱批乱占，损公肥私现象地发生。具体来讲，应该加强对于农村基层组织村委会的监督，明确其权利和义务，贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，设计土地承包经营权等重大事件必须经过全体村民代表的集体协商，承包所得收益及其使用要向全体村民公示等，上级主管部门应该建立新的土地使用权市场监管机构，明确划分权利和责任，各司其职，各负其责；同时，完善土地使用权价格体系。考虑到农业税、土地资本折旧、农户改善农地生产的投入、农地改变用途的补偿费、土地产出率等基础上，再综合考虑当地三种产业发展状况综合评定土地使用权价格，以便为大规模土地使用权流转做准备，制定科学完善的土地使用权价格体系，以便为大规模土地使用权流转做准备依据。地方各级农业主管部门要积极主动加强与国土、纪检监察、民政、农办、信访等部门的沟通协调，健全完善分工协作、密切配合、齐抓共管部门协作机制，建立健全民间协商、乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地纠纷协调裁决机制，保护好、维护好农民的合法权益。

    （四）解放思想观念，创新制度模式

    形势变了，农民的观念变了，政府的观念必须随之发生变化。市场经济条件下，农村土地流转必须走向市场，建立与完善农地所有权市场制度。一是政府要从自身做起，规范政府征地行为。进一步完善政府农地征用申请与审批制度；合理确定农地征用时的“转用价格”，充分考虑农地本身的价值和由于供求关系的影响而形成的市场价格，绝不损害农民的利益；加强监督与管理，防止农地征用后闲置现象的发生，把土地补偿款及时足额发放到位。二是适度放开搞活农地所有权市场,建立农村集体与国家之间、集体与集体之间以及农民个人之间(即实行新型土地股份合作制的合作经济组织的社员之间及与其他个人之间的土地股权的交易)的多向流动关系。三要依法培育完善的土地产权交易组织，可在县、乡建立土地产权交易所及其它土地交易的中介组织。

    新时期的农村针对新情况、新问题，在坚持土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，这“三个不得”重大原则前提下，大胆尝试土地股份合作、土地托管经营、土地转包租赁等流转方式，探索建立土地预流转储备库制度。为改变现行农村土地流转多以农民私下交易为主，存在不规范、矛盾纠纷上升、维权难等现象，应积极探索建立由政府宏观调控、市场为主导、农民自愿参加、政府无偿服务的土地流转形式。如山东滕州建立的土地交易大厅，通过信息员采集农民土地流转信息，统一发布，统一交易，统一签订合同，避免了土地私下交易造成的无序和混乱状态，使农村土地流转进入快捷、有序、公开、公平的快车道。通过土地交易大厅，建立土地交易的有形市场，做到了土地价格形成机制、谈判机制、管理体制的有机统一。滕州的探索值得关注和借鉴。