中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平

  　12月10日深圳中国住交会“中国土地大会”现场叶剑平发言实录

　　叶剑平：很感谢前面两位嘉宾的演讲，他们为我下面的演讲已经做了很好的铺垫。刚才黄院长把中国土地制度的形成以及未来的发展方向做了非常全面的总结和展望。陈社长也对未来的发展进行了一些探讨。我结合土地财政的问题试图做一些深入的分析。

　　从大的方向来说，刚才说了，城市化是中国未来的重点，集约节约保护耕地又是重中之重，土地财政是中国土地制度所产生的一个制度性的办法，这是中国特色，虽然国外有各种各样的财产税，但是与此还有一些区别。在这样的过程中，政府在改革过程中充当了非常重要的角色，它也带来了各种各样的弊端。随着财产不断的扩大，民众对财产权的认识也越来越重要，所以政府和民众之间的博弈越来越大。如何做一个更清晰的界定，使得政府管政府的事，民众还是在这样的制度上创造出更多的财富，可能是未来发展的重点，而不是官和民争利。

　　　在这个前提下，我主要讲以下几方面的内容。土地财政是伴随着我国土地出让制度建立普及的一个词，这个词反映的不仅仅是一种体制，更重要的是中国当前地方政府的生存之道。与分税制改革并行的土地出让收入分配制度实际是当前地方政府财政赖以生存的根本之一。土地可以创造巨大的财富，问题是这些财富怎么用，用于哪里。如果土地应有的价值一定要把它压到低于市场价值，这实际上是对市场的扭曲，所以关键要看怎么分。我们的社会财富增了，但是民间的财富没有增。社会才能的增加从这一点来说是好事，但是关键要看是给谁增。所以它有负面的一些影响。正因为有负面的，所以就需要改革，如果没有负面的，我们就不需要讨论。

　　土地财政的现状问题，刚才黄小虎院长已经谈了很多土地在地方乃至中央财政中占有很重要的地位，从补充的角色一直到了主导地位，也就是说从地方的小金库收入，变成了地方财政的支柱。随着民间对财产权的认可，这种支柱的确是不可持续的，会造成各种各样的问题。土地财政引发的问题，一个是短期行为，再一个是中央和地方的利益诉求不一样，所以使得宏观调控和房地产的调控都不太理想，这样也降低了政策的效率，降低了土地的管理效率。在这样的前提下，大家都呼吁土地财政制度要改革。

　　土地财政的市场根源与基础：地方政府行为企业化，作为一个公共管理部门，如果要做这样的事，那么就会损失一部分的利益，这样就看老百姓是否答应，老百姓如果不答应，就会造成社会的不稳定。如何使这些利益真正落实到民众？这就是未来改革的一个思路。至于融资、贷款、土地财政所引发的未来政府信用和金融危机等等，有的制度本身都可能产生。

　　下面我主要讲讲未来的发展。在目前的财政制度下，政府把土地征收上来拿到银行担保，甚至有的地方政府还没跟农民谈好，就把这块土地进行了规划，然后拿着这个规划文件去银行贷款。另外这种融资的方式其实也是很简单的，就是通过银行的贷款来融资，它是以土地未来收益作为质押的形式来体现的，缺乏市场的调节，只是政府和银行在进行交易。没有一个有效的市场融资的渠道，这就造成政府巨大的财政压力，这种压力在目前已经显现出来。随着房地产的低迷，造成的土地的流拍，所以政府的压力很大。为了保证金融机构的安全，也保证政府的可持续运行，所以必须要进行改革。从地方政府的发展需求来说，资金极其稀缺，所以在这种情况下如何保证土地能够适时的推出来，是否有其他的力量可以借用，使得我们的城市化进程能够持续下去。

　　土地产权特点对土地开发及区域发展投融资模式的要求。目前的土地金融很简单，同样的土地不同的权利，集体土地与国有土地的权能不同。同时所有权也不一致，所有权与使用权分析，所有者缺乏对土地资产的实际控制权。这就导致我们农村土地的产权不稳定，这就使得未来的预期没有，这种交易就不可能形成，所以在这种情况下，就是产权体系的缺失导致了控制不同权能土地的主体间权利义务的不明确。这种不明确，在金融里表现为缺失。我这里画了一幅图，土地的产权是一个权利束，它包括很多的权利，这些权利都可以化为价值，在城市里把这些权利都分解给私人，比如说我们买了一个房子，你可以拿它去抵押、经营等等，这都是私人的权利。公共也有权利，公共拥有的是管制权，如果呢买的是一块工业用地，你要把它变成商业，政策就会管制你。还有用地的计划，给你一块地，如果没有计划指标，就不会让你干，这是公共权利，公共权利实际上是由政府来完成的。我们国家和德关键问题是这两个权利的边界都有越界的行为，当然越界的情况有的是因为法律本身边界不清晰，有的是因为权力能够越界，有的根本就没有边界，所以造成了现在的各种各样的争夺，包括上访、围追堵截等等各种各样的情况，如果有了边界，这些问题就好解决了。所以我们国家需要在制度上有所界定。制度界定清楚了，裁判员就到裁判员的队伍站着，运动员就让他到市场里去，所以这是一个关键。{Npage}

　　时代发展及产权固有缺陷要求对未来的投融资体系进行创新。如果用未来的地不是自己的地，或者把未来收益还不确定的地拿到银行抵押，实际上就把风险转嫁给银行，要化解这个转嫁，就需要提供第三方，也就是请一个运动员（经营者）过来，这个经营者能够很好的经营土地，也能够化解风险，也能够承担风险。如果有这样的经营者，政府就回到了裁判员的角度，就不要去承担一些不该承担也不能承担的风险，因为政府承担的风险最终还是由民众来承担的。通过机制设计来弥补当前不完善的土地产权，所以新的模式需要有一个明晰的市场和政府权能的边界，要采取一个新的投融资模式，渐渐地使老的模式进行制度变迁，从而实现新与老的对接。

　　这样的一个对接，在现实中有很多的实例，也做了很多的探讨。新的模式，以土地开发整治为例，政府作为主体，它提供监管、提供服务平台，也就是为民众、为企业服务的平台，政府不要自己冲到了运动员的位置上。市场的主体性就是投融资的平台，通过市场来获取资本，市场自己会承担风险。这里面由第三方来运作，打造一个运营平台，通过打造运营平台，通过创造一个市场的投融资平台，通过政府的监管和服务平台，这样来共同发展城市、整理土地，使得土地能够按照城市发展的需要实时提供。这就是把政府的角色定位好，从而化解市场面临的风险，通过市场来有效选择资金，而不是简单依赖银行，在现有的体制下，政府还要确保农民土地所有权的收益。

　　第三方介入的优势很简单，就是政府的公益性角色与市场的投资角色分离，市场的东西有很多人可以做，政府没有必要把着，所以可以通过专业化的运营，由第三方主体实现土地开发与区域发展的一体化经营，实现规模效应。通过运用市场的资金规避仅仅通过贷款进行的融资，降低宏观经济的压力。政府和社会一条心，真正做到全心全意为人民服务。政府就是要当好裁判，为公共福利想办法，提供很好的公共产品和公共服务，如果做到这一点，我们的政府就是全心全意为人民服务的政府，这不是口号，这实际上是要靠制度的设计来体现的。口号谁都会喊，但是如果没有一个有效的制度保障的话，口号也就是喊一喊而已。

　　政府保证市场发展的有序、稳定和公平，而且要维持市场的参与方依法经营，而且要保证参与方的诉求，所以它起到的是监管作用，而不是实施主体。实施主体做得不对，就打他的板子。各自的需求都能够通过市场的调节来得到满足，政府维持公共的目标，市场的盈利目标由第三方来实行，农民的目标、企业的目标等等通过确定的产权，通过市场的交换来实现。所以每一个人以市场为纽带，通过第三方的运营，能够起到各自的利益，事实政府的公共目标，企业的盈利目标得以实现，农民应该得到的目标也能够实现。如果都能够实现的话，我们社会就和谐了，而不是有事就找他，这样也不符合裁判员的角色。这是一个机制的变化，这样就能够做到共赢。

　　第三方主体的特点就是灵活的市场投资，有地方政府进去，有了一个投融资的平台，充分利用民间资本及市场性资金解决区域发展及土地开发的难题。民间有强大的资本，可以让它们产生强大的生产力，然后强大的生产力为老百姓服务。这些资本可以通过市场的机制把它引入到生产领域，生产更多的产品为我们的生活服务。如果能够有一个有效的制度，使这些钱流到为老百姓服务的领域，他自己得利了，他也从善了。把这些资金利用起来，他也赚钱了，别人也有东西拿到了，这就是好的。所以我想我们现在并不是钱多了、地多了卖不出去，只是没有有效的配置。没有有效配置的根源就是没有一个有效的制度保障，所以我想未来的改革不管是土地方面还是其他方面，实际上是营造一个使各种资源都能够有效配置，这样才能达到社会和谐。

　　如果我们能够构建一个机制，有钱的出钱，有力的出力，有地的出地，然后由政府统筹这些资源，劳动力要素、土地要素、资本要素、公共资源要素如果能够很好地进行结合，我们就能创造无尽的空间，这个空间就可以提供给老百姓生产、生活。一方面我们说耕地稀缺，坚决要保护，一方面我们又有很多土地被浪费了。有一个学者研究中国目前的城市土地使用效率，他认为这个效率在世界范围内是偏低的。政府要做的就是把所有的资源激活，这就需要有一个好的制度。

　　未来土地制度的改变就是在于如何做好政府的工作，如何发挥市场的效率，如何集聚更多的资本，创造更好的空间，使得市场的各个参与主体都能够获益，不是损失一方而保证另一方，所有的不是共赢的游戏都是不可持续的。下一步就是需要政府退出直接投资这个主体，变成监管的主体，也就是变成裁判员，引入第三方，让社会资本进来，让农民参与，达到市场繁荣、农民高兴的局面。我们的城市化是半城市化的状态，土地城市化了，人还没有城市化。在计划经济的时候，土地城市化与人的城市化是同步的，你只要征地，就必须把农民变成市民，现在的做法就是给农民补点钱，而没有做到人的城市化。

　　今天我就简单的讲这些，其他的模式我就不展开讲了。在整个市场发展过程中，目前在土地财政这样一个局面下，按现有的制度是不可持续的，是不能保障的，但是中国要往发达国家迈进，我们要赋予城市化的基础。城市化的基础或者动力就是土地，没有土地，这些都是空的。我们的土地又稀缺，如何用好它？前面几十年的经验已经不行了，要有新的经验来进行，因为整个社会环境已经发生了变化，在这种情况下，我们要通过新的模式来促使新的土地运营模式和促进整个城市的发展。新的模式就是政府退出、第三方进入，让民间的资本也进入，银行也要退出，不能用银行直接贷款，要创造更多的金融工具，这些金融工具可以使民间资本进入，由民间资本共同创造我们美好的未来、美好的城市。（合房网）