包头市现有妇女近126万人，其中农牧区妇女人数占到近四分之一。“十一五”以来，伴随农牧区经济社会的快速发展，农牧区妇女的土地权益问题逐步凸显，已经引起市妇联的高度关注。全市各级妇联受理妇女土地承包权益信访案件的数量逐年上升，占到妇女财产权益类投诉总数的一半以上。为了深入了解包头市农牧区妇女的土地权益状况，更好地保障农牧区妇女的土地及相关权益，按照自治区妇联的统一部署，包头市妇联成立了专题调研组，于2010年12月至2011年3月，深入全市7个旗县区，对14个村庄开展了抽样调查，并在深入分析研究的基础上形成如下调研报告。
一、包头市农牧区妇女土地权益问题表现及特点
农村妇女土地权益问题是指农村妇女因婚嫁而导致土地承包权和相关经济权益受侵害的现象。其中，承包责任田、土地入股分红、征用土地补偿、宅基地分配，是与农牧民生产生活关系最密切的四个与土地权益有关的问题，也是农牧区妇女的合法权益最易受到侵害的四个方面；出嫁女（包括“农嫁非”、“农嫁农”）及其子女、适龄未嫁女、有女无儿户、外村嫁入妇女、离婚丧偶妇女，这几种处于不同婚姻状况的农村妇女则是在农村的土地承包和调整中权益最容易遭到剥夺的人。
（一）农牧区妇女土地权益问题表现
一是妇女因婚姻变迁而失去土地权益。实行家庭联产承包责任制以来，在土地调整中，部分农牧区妇女由于婚姻变迁，或被剥夺了土地承包权，或减少土地承包量，或是包给质量较差的土地。从权益受侵妇女的情况看，有的是有户口无土地，有的是既无户口又无土地，有的是部分享受土地经济权益，有的是完全没有享受。如，部分农牧区妇女出嫁后，其原居住地的农村集体经济组织即强行收回了其土地承包权，而夫家居住地却迟迟没有分给她土地承包，导致一些妇女两头都没有承包到土地，其丧失了土地承包权的同时也丧失了相关权益;少数离婚妇女，离婚、丧偶异地再婚妇女，婚嫁之时在夫家所在地分到了承包地，可是离婚后，如将户口迁回娘家，夫家所在地即收回土地或被原夫家强行占有，而娘家所在地也拒绝其承包土地，致其丧失土地承包权，进而甚至失去生活来源。
二是对男女两性给予不同的承包待遇。家庭承包中的承包方是本集体经济组织的农户，而在农户中，并不是所有的家庭成员都能享受到平等的承包份额。有的农村将女性折抵作半个男性计算；在个别地方，仅有“户”中的男性成员可作为土地承包经营权的享有者，而女性成员则无权参与土地承包权的分配；还有的地区对30年期限中的家庭人口增减进行预测，对未婚男性成员多的家庭预先留出了未来的“媳妇”及其子女的耕地，而对未婚女性成员多的家庭，则预先扣除了“待嫁女”的耕地。
三是对农牧区妇女享受土地权益加以限制。一些地区只给出嫁女本人分配，其子女按一定比例分配，或不给子女分配；一些地区出嫁女及其子女如果要享受同村村民待遇，必须向所在村交纳一定的生产基金，多则数万元，少则数千元（也叫落户费）；一些地区对男方离异再婚的采取“出一进一”的政策，即只有现任妻子享受村民待遇，原配妻子则失去相关权利；还有个别地区在股份分配和集体经济分红上对离婚、丧偶妇女按照婚姻存续年限加以限制。甚至还有一些村在女性出生时就没有相应分配给土地。
（二）农牧区妇女土地权益问题特点
一是权益受侵害的妇女范围在扩大。从权利受侵害的人群来看，上世纪九十年代主要是“农嫁非”妇女，她们结婚后户口仍在娘家，但不能享受所在村村民待遇。现在一些地区发展为出嫁女、离婚丧偶妇女、男到女家落户的全家、嫁入妇女等都不能平等享受村民待遇。特别是在“城边村”、“城中村”等自然条件和经济条件较好的地区，以及城乡结合部和经济开发地区等，由于土地收益成倍增长，妇女土地权益侵害问题更加突出。
二是侵害妇女土地权益的内涵在延展。妇女土地权益问题由以前单纯的土地承包经营权问题逐渐发展成为在集体经济组织的收益分配中侵害农牧区妇女土地承包权益衍生出的经济利益（如土地补偿费、土地股份分红等）和相关福利待遇。有的地区实行土地入股、生态禁牧等，妇女也难以平等享受股份分红或草场补贴等权益；有的地区家庭土地承包份额转包出去，妇女离婚后发包方并不为妇女变更发包合同或重新确定土地归属主体，导致离婚妇女丧失权益。近年来，随着农牧区妇女维权意识的增强，一些地区妇女因土地问题上访频繁，个别地区甚至出现越级访、集体访、串连访的现象。
三是各地土地权益受侵情况纷繁复杂。调研发现，包头市各旗县区或多或少几乎都涉及农牧区妇女土地权益问题，但各地情况又有不同：有的地区承包关系一直没有调整过，有的地方经常进行微调；有的地方刚开始征用土地，有的地方土地即将征用完毕；有的地方甚至同一个村不同社、组之间，土地承包和流转的规定也不一致。这无疑为快速有效地解决妇女土地权益受侵问题带来了较大困难。{Npage}
二、妇女土地权益问题凸显的背景因素分析
农村妇女土地权益问题其实是一个老生常谈的问题，只不过由于以往农村土地价值不高，加之农村妇女维权意识薄弱，使得很多土地权益问题长期处于隐蔽状态。“十五”以来，伴随城镇化和工业化的快速推进，农牧区土地（草场）及其相关权益不断增值，妇女土地权益受侵问题有所加剧，成为信访工作的又一重点领域。导致农村妇女土地权益问题日趋严重的背景因素是多方面的，交融着历史和现实、法律和传统、政治经济和文化、改革与发展等诸多方面的矛盾和冲突，特别是和当前城镇化、农业现代化、农业女性化等现实背景密切相关。
1、城镇化速度加快使得人地矛盾更趋紧张。
工业化和城镇化是经济社会发展的必由之路。工业化进程的推进、城镇规模的扩张，需要为之提供必要的土地作为空间载体。但土地作为一种资源，随着占用面积的不断扩大，可用土地将会逐渐减少，导致人地矛盾更为紧张。特别是“十五”以来，包头开始进入工业化、城镇化中期加速发展阶段，随着大批工业项目的落地和房地产业的迅速崛起，以及工业园区规模的迅速扩张，用地需求大幅增加，而城区土地资源又十分有限，使得项目建设用地不断向城区外围拓展，加之县域工业用地以及农牧区基础设施建设用地、新农村新牧区民居建设用地等也在大幅增加，导致目前广大农牧区也进入土地消耗加速期，土地征用量迅速增加，土地资源日益稀缺，建设用地缺口不断扩大，特别是在昆区、青山区、东河区、九原区、土右旗等人均土地资源拥有量相对较少的地区，由于耕地后备资源非常有限，补充耕地潜力不足，耕地占补平衡的问题渐趋突出，人地矛盾日趋紧张，征地矛盾有所激化，其背后所反映出的，基本都是农民土地权益受侵害的问题，这其中最为突出的还是作为农村弱势群体的广大农村妇女的土地权益问题。
2、土地利益增值造成权益分配问题显性化。
随着2006年农业税的逐步取消以及一系列惠农政策的实施，农民在对其所获得土地权益上所承担的义务大大减轻，从而引发农民对土地拥有的愿望和行为更加强烈。更为重要的是，随着农牧业现代化进程的稳步推进，千百年来主导农牧业生产的传统模式逐渐被打破，农业大生产与大市场有效对接的新型生产经营组织模式开始形成。在此背景下，以往土地承包使用权的内涵和价值不断得到拓展提升，由初期的单纯耕作权拓展到承包农户拥有占有、使用、收益分配和部分收置权，土地利益格局发生明显调整。在土地增值后的可观利益驱动下，过去一些隐性的侵犯妇女土地权益的问题也逐渐暴露，从土地承包权利衍生的集体经济组织收益分配权、土地征用补偿等利益分配纠葛及矛盾日益突出。在这种利益格局的调整中，歧视、侵害妇女合法土地权益现象时有发生，而且以更大的数量、更复杂的形式表现出来。与此同时，由于农村土地资源渐显稀缺，土地的商用开发价值逐年攀升，土地利益关系更为复杂，这使得广大村民对平均占有和使用集体土地的欲望被空前调动起来，他们普遍会从自身利益出发，尽可能排斥出嫁女等弱势群体拥有土地、参与分配。
3、农业女性化趋势导致妇女对土地的依附程度加重。
进入新世纪以来，随着产业结构的调整升级，包头市农村非农产业得到快速发展，与此相伴随，农牧区劳动力非农化的步伐也在不断加快，大量农村剩余劳动力从农牧区转移出来，重点表现为农业内部由种养业向农产品加工业转移；产业上由第一产业向第二、第三产业转移；地域上由乡村向城镇、由欠发达地区向发达地区转移。但是，调查中也发现，农村剩余劳动力的非农化转移仍以男性劳动力为主，导致目前农村务农人员的比例女性高于男性，即农业发展呈现越来越明显的女性化趋势。究其原因，首先是由于农牧区男性平均受教育年限比女性高，获得就业技能的机会多于女性，导致男性的非农就业机会高于女性；其次是受“男主外，女主内”的传统家庭角色分工影响，男性更多地掌管生产经营和参与社会事务，女性更多地担负家务琐事，这种观念使得许多妇女失去走出家门寻找非农就业门路的机会。就目前而言，妇女不仅像以前那样承担全部家务和庭院劳动，而且承担了原来由男性分担的农业生产活动。一方面，她们已经成为种植业和养殖业领域的主力军，另一方面，与男性相比，农牧区妇女则要更多地依附于土地（草场），对相当一部分农牧区妇女来说，土地几乎就是唯一的就业空间和生存保障。侵害农牧区妇女土地权益，就会让她们失去生存的根基，既会给她们的生产和生活带来困难，也会影响到其家庭地位和社会地位，对她们而言，土地权益问题就显得更为重要、更为敏感。调研中也发现，正是基于这一背景性因素，当前，广大农村妇女的土地维权意识已经开始觉醒，与妇女土地权益有关的信访案件数量因此不断攀升。
三、妇女土地权益问题的主要成因分析
农村妇女土地权益问题是当前涉及面较广的一种基层社会矛盾，它反映了社会转轨时期利益重新调整带来的矛盾冲突，也反映了传统观念和现实社会价值导向的严重对立。它由现实问题延及到几千年沉淀的历史传统，从经济利益现象而深化到政治、文化等层面，是改革发展中应予认真解决的突出的人民内部矛盾之一。具体而言，当前造成包头市农牧区妇女土地权益受到侵害的原因主要有：
（一）传统封建观念作祟，成为妇女土地权益受到漠视甚至侵害的思想基础。
法律对男女结婚后有居住地选择权的规定与“从夫居”传统习俗存在矛盾。《婚姻法》第九条规定，“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。”但是，目前在广大农村，男娶女嫁、“从夫居”还是男女结婚成家的主要形式。封建传统观念的不良影响。尤其是在土地资源紧缺、人地矛盾突出的地区，受传统“从夫居”的习俗和歧视妇女、漠视妇女权利的封建观念影响，大多数村民认为“嫁出去的姑娘，泼出去的水”，出嫁女、离婚妇女不属于本村的居民，不应与村民争利。即使是在同一个家庭，户主几乎都是男性，即所谓的“顶门立户”之人，女孩往往被看成家庭的暂时成员，早晚是“人家的人”，一旦出嫁，就不再享有“属于”娘家的土地权益，因此出嫁女的父母和兄弟往往会反对将其纳入土地权益分配。因而，出嫁女只能依靠丈夫在夫家取得财产和继承权，这就使得妇女在夫家事实上处于依附地位。在这种情形下，农牧区妇女当合法的土地权益受到侵害时，往往需要同邻里乡亲甚至是自己的亲人进行斗争，心理上承受了巨大的压力。由此可见，传统封建观念是诸多侵害农牧区妇女土地权益行为得以产生的思想基础，结婚尚且如此，如果是遇到离婚、被配偶遗弃、配偶死亡、儿子死亡等遭遇，农牧区妇女的土地承包权及其相关权益就更难以得到社会和村民的认可。妇女土地权益问题实质上集中反映了土地分配过程中社会性别意识严重缺失的现况。在某种程度上，流动妇女与土地的关系被嵌入男权的支配和霸权结构，是导致其土地权益受到侵害的一个深层次根源。
（二）法律政策存在盲点，造成妇女土地权益因婚姻变迁而流失或受侵。
首先是承包主体确权问题。农村集体经济组织成员资格是判定村民是否享有土地承包权的依据，现有法律对集体经济组织成员资格问题没有明确规定，《土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。由于农牧区的土地承包方是“户”而非独立的个体；“家庭共有”依然是父权制下的“共有”，“夫妻共有”依然是夫权制下的“共有”，以户为单位的“家庭共有”和“夫妻共同拥有”，掩盖了妇女承包使用权被漠视、被剥夺的事实，只有在结婚、离婚、丧偶、土地被征用等特殊情况下隐性侵害才可能显性化。调查显示，由于农村土地分配以户为单位，农村女性在未出嫁时虽然名义上有土地，但户主绝大多数为父辈男性，实质上其土地权属是虚化的，而且她们一旦接近婚龄，就面临着失去土地的风险。同样，依照目前的农村传统，农村妇女离婚后土地往往依附于前夫，很难从婆家宅基地和土地中分出自己的那一份，导致很多离婚流动妇女成为没有房子、没有户口、没有土地的“三无”妇女。妇女出嫁或离婚后如果土地承包关系不变，要想从娘家或夫家获得经济补偿，就必须要进一步明确土地承包权的物权性质，并把这种物权细化到包括出嫁妇女或离婚妇女在内的每个家庭成员，但是现行法律并没有规定承包给家庭的土地是否属于可以分割的共有财产，以及如何进行财产分割，这无疑造成了妇女土地维权上的法律障碍。
其次是承包主体资格问题。《土地承包法》第三条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。然而，法律对“农村集体经济组织成员”却没有予以明确规定。多年来，我国农村制度使村民(社区身份)、农民(职业身份)、社员(农村经济组织成员)三种身份合为一体，并习惯以户口为确认依据。随着城市化进程的加快，进城外嫁女大量出现。她们中的一部分由于不能进城落户，户口仍保留在农村。如果以户口作为确认农村集体经济组织成员身份的依据，那么，这部分外嫁女应当享有土地承包权。而当地村民认为，这部分外嫁女虽然户口没有迁出，但对村里不尽任何义务，不应同本村其他村民享有同等待遇。目前，对这类问题各地判定标准不一，容易造成侵权或纠纷。特别是在当前土地加速流转的过程中，绝大多数外嫁妇女土地权益还在娘家村，如果不能从政策上妥善解决此类人地分离的状况，土地流转只需户主代表家庭签订合同即可生效，势必会引发新的更大的纠纷。还有的地方以“人户一致”为由，否定农嫁女的村民和社员资格，强行要求其迁出户口，并取消其土地相关经济权益，而如果出嫁妇女不肯迁出户口，客观上就会造成利益冲突。
第三是承包土地调剂问题。为了调动农民对土地投入的积极性，提高农业生产力，中央对农村土地使用权实行以户为单位的长期化政策，1984年规定土地承包期限一般应在15年以上，现行《土地承包法》进一步明确耕地的承包期为三十年。然而，家庭成员是一个动态的单位，“从夫居”的习俗使农村妇女一生中至少要变动一次长期居住地，她们因婚姻而流动，因此，在现行法律制度下，在家庭成员增减变动中，无论是农嫁女还是离婚妇女都在客观上至少面临一次失去土地的风险。虽然《土地承包法》同时也规定，妇女结婚后在嫁入地不能获得承包地的，嫁出地不得收回其承包地。但是，即使妇女出嫁后，娘家和夫家都能够按照法律规定为其进行土地承包数量的调整，但由于两地土地调整的时间和标准不一致，这种时间差甚至可能长到一轮承包期，实际上很多出嫁妇女还是会长期处于“无地”状态。{Npage}
（三）村规民约监管缺失，导致妇女土地权益容易遭受限制和剥夺。
男女平等是我国的基本国策，《宪法》、《妇女权益保障法》对保障妇女合法权益和地位平等都有明确规定，中央和地方对保障农村妇女土地权益也专门制定了许多政策。但是，在具体执行过程中，与农牧区妇女的个人权益相比，村规民约显然占据强势地位，村民自治和村规民约已经成为当前侵害妇女土地相关权益的主要手段。一些村集体以贯彻《村民委员会组织法》为由，以村民大会决议、村委会决定或村规民约的形式，经2／3村民或村民代表通过，限制和取消出嫁女的土地承包权和相关经济权益，进而出现了村规民约与法律规定内容相悖，然而却为大多数村民所接受和认可的“集体违法”现象。究其原因：
一是村规民约以牺牲少数人利益来维护集体利益。村规民约以集体表决的形式得以实施，维护的是村民的共有财产和集体的利益，《村民委员会组织法》颁布后，一些村规民约不但漠视流动妇女合法的土地权益，也隐性地片面强调男性村民的权利。村级集体经济组织在平衡依附于土地承包权益上的诸如土地征用补偿费分配、失地农民保障、农民建房等利益时，往往会公然侵害大龄女、出嫁女、嫁城女和离婚女的土地权益，以解决利益分配矛盾。有的地方利用村规民约强行剥夺出嫁女的土地权益，有的以限制女性婚姻自由来缓解人地矛盾，有的附加女性获得土地权益的条件。
二是村规民约缺乏监督和制约。《村民委员会组织法》赋予了村民大会集体决定村中事务的权利，是处理村务的最高机关。在现实中，这种所谓“高度自治”导致基层村组在决定相关利益分配时权力极大，几乎没有相应的监督和制约。发生这种情况的主要原因，关键是“村民自治”制度在现实中的执行出现了偏差。在加强基层农村民主建设的背景下，政府鼓励“村民自治”，大部分村集体的土地承包、集体经济利益分配、土地征用补偿费分配等事务，完全被作为村民自治的内部事务，由各村或者分解到各村民小组进行决策和管理。但是，村集体过分强调“村民自己的事情自己管理”，凡事都用村规民约来决策和规范，忽略了“依法”的限制，导致村规民约大于法的法律倒置现象。尽管我国《村民委员会组织法》也明确规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但是对违法的村规民约却缺乏相应的监督机制和纠正措施，导致解决农村妇女土地权益问题难度较大。
三是妇女决策权边缘化引发利益边缘化。农牧区传统的“男主外女主内”的性别分工，加之农牧区妇女的参政能力和参政水平有限，农牧区妇女很少参与村级事务的决策与管理，村“两委”中往往只是在相对不重要的位置上点缀性地安排个别女性，决策机构中女性严重缺席，因而村级民主实质上往往成为“男性的民主”。农牧区妇女在权力结构中的边缘化，无疑会引发女性群体利益的边缘化，出嫁女作为弱势群体，很难在基层寻求到三分之二以上的支持者，她们的权利往往被当地村组以“民主”和“自治”的名义公然剥夺。这也成为村民大会或村民委员会表决时往往会牺牲妇女权益来解决利益分配矛盾的原因之一。
（四）仲裁救济手段乏弱，使得妇女土地权益受侵得不到有效解决。
救济手段的缺乏是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的最主要的原因之一。——村集体调剂方面：许多集体经济组织在制定土地承包和相关利益分配方案时缺乏引导和补救措施，没有充分考虑到传统婚嫁习俗造成的人口流动与土地的不可流动性之间的矛盾，在发包土地、分配土地征用补偿费或土地股份时，没有预留机动份额，而是全部发放到村民手中，导致发生纠纷后无法重新进行分配，也很难对权益受侵害的妇女进行物质补偿。
——行政救济方面：相关政府和部门对侵害妇女土地承包和相关经济权益问题的严重性认识不足，存在畏难情绪，缺乏信心，缺少办法，在村民以“自治”名义公然侵犯妇女合法的土地权益时，没有及时采取措施予以纠正和妥善解决，没有主动开展宣传教育工作，没有能力为妇女提供有效的行政救济。当土地权益受侵害的农村妇女找村干部，村干部因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力；找镇政府或街道，总认为土地是村里的，村民思想做不通，如强制执行，则势必造成干群关系对立，影响其它工作的顺利开展，因此在处理中手段不多，力度不够，使得妇女的土地权益受侵问题久拖不决；找到妇联部门，也因缺乏相应的执法权限，心有余而力不足，只能依靠受害妇女所在的镇街道妇联做一些宣传或协调工作，收效甚微。
——司法途径方面：农牧区妇女土地权益问题涉及《宪法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》等众多法律的贯彻实施，在具体处理中又遇到村民委员会组织法有关条文的冲突。近年来，随着农牧区妇女依法维护自身权益意识的不断增强，很多妇女希望通过法律途径进行维权。但是，由于对妇女的土地权利作出了明确的规定，但是《农村土地承包法》缺少与《婚姻法》和《妇女权益保障法》相衔接的具体规定，对妇女土地承包权缺乏详尽的可操作的司法解释，例如：对农村集体经济组织成员资格的认定、妇女在婚姻流转中土地份额的明确、村规民约的合法性审查等，都没有明确规定，导致基层法院受理此类案件时，缺乏统一明确的审判标准，取证困难、弹性较大。而且，即使受侵害妇女胜诉，执行起来也很难，因为不论是要求分配责任田还是土地补偿费的诉讼，一旦启动执行程序，执行法官所要面对的都是当地的村民，这使得法院执行的阻力太大，司法成本太高，而且容易引起当地村民的不满，形成不良社会影响。凡此种种，导致农牧区妇女通过法律途径争取自己合法的土地权益相当困难。
——机构仲裁方面：《农村土地承包法》虽然规定村民因土地承包经营发生纠纷协商不成的，可以向土地承包仲裁机构申请仲裁，但是，目前非诉讼化解社会矛盾的机制尚不完善，土地承包仲裁机构和制度尚不健全，还不能有效发挥作用，人民调解介入此类纠纷还在探索过程中，也难以广泛发挥作用。{Npage}
四、保障农牧区妇女土地权益的对策建议
目前农村妇女土地权益问题，已经不单纯是妇女权益问题，它涉及到农村户籍制度、集体经济组织成员资格、农民内部的利益分配等一系列深层次问题。在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护农村妇女的土地权益，特别需要法律、政策的制度性保护，需要各级政府及部门的积极介入和有力的司法救助与监督。为此，提出以下几点对策建议：
（一）尽快出台保障妇女土地权益实施细则
有关部门应从促进农业发展、维护农村稳定的高度，高度重视农村妇女土地承包权益问题，在全面贯彻落实《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》，确保大局稳定的前提下，统筹考虑村民整体利益和妇女利益，尽快研究制定新时期农村土地承包权以及土地补偿和村级集体福利分配的实施细则，出台有关农村妇女土地权益保障的规范性文件，对农村妇女特别是大龄女青年、“出嫁妇女及其子女、离婚妇女等在土地承包、集体经济收益分配、福利保障、宅基地分配等方面的权益进行明确规定，使农牧区妇女不论结婚与否或婚姻状况有何改变，均可享有户籍注册、居住地选择权及相应的土地权益。
1、对于出嫁妇女：对于出嫁后户口未迁往婆家，或经申请在娘家继续落户的，其在娘家的地权不能剥夺，应与村民等额分配；出嫁后户口已迁走，但在婆家村尚未取得地权的，娘家村应按“减人不减地”的原则保留其地权，并给予等额分配，直到在婆家村取得地权时为止。若娘家村以人多地少为由，仅同意落户而拒绝出嫁女参加集体收益分配的，应积极与出嫁女婆家村协商，妥善解决出嫁女地权问题，在地权问题未妥善解决之前，不能停止其收益分配，防止出嫁女收益落空。
2、对于离婚或丧偶妇女：妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的，原居住地村（组）应保证其原有的地权，并与村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村（组）应保留其地权，并与村民等额分配收益，不得强迫或阻拦迁往新居住地，不得停止任何应得的收益分配。要求回娘家落户的，娘家村（组）应予准许。
3、对于嫁城女及所生子女：与城镇职工、居民结婚的农牧区妇女，由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当与普通村民等额分配。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。（二）加快推进农村经济组织股份合作制改革农牧区土地承包主体的资格确权问题，始终是制约农牧区妇女维护土地权益的最大障碍，是破解妇女土地权益受侵难题必须要解决的首要问题。为此，建议全国人大尽快对《土地管理法》等相关法律进行修改完善，重点是对土地承包经营权进行确权登记，明确并细化土地承包经营权的物权化规定；明确土地承包经营权为家庭成员共同拥有，土地权益的转让必须有共有人共同同意，妇女有权处理自己的土地承包经营权；明确规定将“户籍”作为农村集体经济组织成员资格认定的最主要依据。各地经验表明，在尚未对集体经济组织成员资格作出法律解释之前，探索通过农村经济组织的股份合作制改革，不失为从根本上保障农牧区妇女土地权益的一种科学可行的办法。通过推行村级经济股份制这种现代经营组织形式，把集体资产折股量化到人，村民以股东的身份参与村集体经济组织的监督和管理，享受相应的收益分配权益，从而使男女平等的基本国策得到较好的体现。对农嫁女而言，明确其具有一份公平合理的股份，有利于解决其户口迁徙与社员资格的矛盾，股权的可转让性，又便于农嫁女灵活处置，不仅可以从根本上保障农嫁女的土地权益，而且有利于发展集体经济、保障失地农民的长远利益。
（三）着力构建多元化土地权益纠纷解决机制由于农村妇女土地承包权问题涉及面广，情况复杂，在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护其土地承包权益，特别需要强化政策法律的制度性保护，整合社会各方资源，畅通多种渠道，促进行政力量解决与司法力量的结合，构建多元化纠纷解决机制，最终形成以政府为主导，以社会为依托，以司法为支撑的土地权益纠纷解决体系。一是强化行政救济机制。政府应该是解决农村妇女土地权益纠纷的主导力量。为此，要把化解纠纷、引导民众观念转变的重任落实到基层政府组织，政府要提前介入相关利益分配过程，并影响到村组的政策制定，从而从根本上改变利益争端中农牧区妇女的弱势地位。
首先，由旗县区政府、国土部门和乡镇政府在制定房屋拆迁补偿标准、过渡安置、劳动力补助、重建地安置指标分配等方案时，必须确立“男女平等”的基本原则，严格执行“在册户籍常住人口”的标准，为村集体的具体工作提供依据。
其次，由乡镇政府牵头，按照相关法律法规，结合本地实际情况，制定本行政区域内有关责任田分配、征地补偿安置等指导性方案，指导规范集体经济组织的行为，依法监督村居委会对集体财产、土地安置费、土地补偿费的合法使用。同时，要拓宽妇女维权工作渠道，借助民主参与的渠道，向“两会”提交议案、提案，争取支持，推动政府有关职能部门及女人大代表、女政协委员共同关注并依法解决农村妇女权益保护中的难点、重点问题。二是完善司法救济机制。现代社会中，诉讼对纠纷的解决不具有垄断性，但其解决方式却具有排他性和终局性，当司法介入纠纷时，其他解纷方式应当终止，因此，诉讼是解决土地纠纷的多元化纠纷解决机制中，最权威，最规范的一种方式，它应该是当事人在穷尽其他救济途径的情况下所选择的最终解决途径。各级人民法院应加强对农村妇女土地权益纠纷和案件的调查研究，能动执法，积极化解矛盾，构筑妇女维权的最后一道防线。推动最高人民法院尽快出台司法解释，制定法院受理此类案件的程序规则，明确受案范围、主体资格、举证责任划分、执行手段和措施等，确定村民权益受到村委会侵犯可采用的法律救济措施，对一些明显侵犯出嫁女和离婚妇女权益的典型案件，指导地方法院依法受理，切实保护农村妇女的土地承包权、集体经济利益分配权和其他相关财产权利。三是构建调解仲裁机制。调解仲裁，应该是解决农村妇女土地权益问题的事后补救方式，调解可以化解村组与出嫁女之间的矛盾，并可能纠正今后的分配方案，而不至于使矛盾过于激化。应当将调解作为提起诉讼的前置程序，只有调解不成的纠纷，才可以向法院起诉。由于农村土地权益纠纷具有较强的地域性和家族性，设在当地的调解委员会是最贴近纠纷当事人的调解机构，他们往往比较熟悉当地的社情，了解纠纷发生的背景，与当事人也比较亲近，主持调解时不仅会运用法律，也会考虑到当地的实际情况，以说服、教育和疏导的方法，帮助当事人平等协商，达成协议，更好地消除矛盾，防止纠纷升级，节约诉讼成本。维护社会稳定。为此，建议在各乡镇政府设立专门的土地权益纠纷调解仲裁机构，并吸纳国土、妇联等相关部门参与，进一步完善调解仲裁程序，妥善解决农村妇女与村委会之间的土地权益纠纷。
（四）积极强化对村规民约的监管审查力度农村问题具有复杂性、多样性的特点，各村因历史传统、具体情况的差异，就土地权益分配等方面制订的村规民约也各不相同，五花八门。因此，一方面，建议人大、民政部门以镇街道为单位，对村民自治章程、村规民约、农村集体经济组织分配制度进行全面检查和整顿，将同维护妇女权益的法律规定相冲突和抵触的内容彻底予以清理废止，责成当地按照国家法律保障妇女权益的要求重新修改和制定。对拒不执行的村，由镇政府代替村制定土地权益分配方案。另一方面，有必要在尊重村民自治的同时，出台相关法律条文，规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序，加强对村规民约的审查和监督，确保村民在法律许可的范围内行使自治权。如在村规民约的制定阶段，由政府相关部门对内容进行把关，对违反国家政策法规的内容不允许提交村民大会进行表决，从源头上解决村规民约的违法问题；在村规民约的执行过程中，依据《村民委员会组织法》第20条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，乡镇一级人民政府有权对村规民约行使审查备案职能，对其中违反男女平等原则、侵犯妇女土地承包权益的行为，有权进行清理和责令纠正。
（五）大力提高农牧区妇女参政比例当前农牧区女性参政比例偏低，妇女进入村民委员会、村民代表会议等农村权力机构的很少甚至没有，导致在农牧区重大事务的决定包括涉及利益分配的制度安排和规则制定过程中，妇女的利益要求和意见难以得到充分的表达，往往是由村干部和村民代表决定，妇女在利益分配中处于不利地位。鉴于这种状况，有必要出台相关规定，进一步明确妇女在村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中应占的比例，保证农村妇女在农村重大事项决策中的参与权，进一步畅通妇女利益诉求的渠道。
