深化征地制度改革维护农民合法权益

　　——访国土资源部耕地保护司司长严之尧

　　□□本报记者孙乃会

　　8月23日，中共中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究进行了第三十一次集中学习。胡锦涛总书记在讲话中强调，当前和今后一个时期，要重点抓好“切实坚持和完善最严格的耕地保护制度”、“切实实行最严格的节约用地政策”、“切实维护群众土地合法权益”、“切实推进土地管理制度改革”四方面工作。胡锦涛总书记明确提出要“严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益”。

　　胡锦涛总书记的重要讲话，为加快征地制度改革指明了方向。就如何改革征地制度、如何维护被征地农民合法权益等问题，本报记者专访了国土资源部耕地保护司司长严之尧。

　　记者：在您看来，如何把握好征地和发展的关系？

　　严之尧：土地征收有现实的必要性和历史的阶段性。

　　我国土地资源相对匮乏的基本国情难以改变，而工业化、城镇化快速推进的发展阶段不能逾越。因此，保障发展和保护资源的双重压力和两难困境，将在相当长的时期内存在。

　　我们既要有效保护资源也要有力保障发展，必须科学研判经济发展形势，在理性分析现有技术水平和市场需求状况下，以尽可能优化的产业结构形态测算用地总规模，合理安排各个发展阶段的用地，这样既不失经济发展机会，又确实做到“各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”。同时，我们要利用土地价格机制促进二、三产业尽快转型升级，缩短我国进入后工业化时代的进程，将建设用地的峰值控制在合理的规模，确保粮食安全有足够的生产用地和“为子孙后代留下生存发展空间”。

　　记者：土地价格由哪些要素构成？土地价格与补偿标准是什么关系？

　　严之尧：总体上，土地价格由土地本身、基础设施（公共产品）、规划所形成的商业价值等要素构成。

　　具体的土地价格十分复杂，同一块土地，不同的周围环境变化，就会形成不同的价格。政府征用用于公共产品的土地不但没有商业价格，公共财政还要支付征地补偿款、投资建设和保障运转。误把市场上某个地块的出让价格作为该地块征地补偿的直接参照是不恰当的。正是源于这种认识上的偏差，土地征收后增值收益的分配问题成为征地补偿标准制定的核心问题，也成为各方争论和争夺的焦点。

　　去年全国总共出让642万亩土地，总价款是2.7万亿元，平均每亩地的价款是43万元，而要完成土地的“七通一平”（不含区外的其它公共产品投资）每亩大约要30万元、三项费用（新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税）平均约10万元，剩下的征地拆迁费用每亩仅3万元，明显存在征地补偿过低甚至价格倒挂的问题。

　　也就是说，土地价格——商业地价是由土地、基础设施、规划、区位、供求关系等因素构成的，属于具体的市场价格；而征地的补偿款是土地的本身。征收后影响出让价格的因素很多，很难按具体的地块参照来量化其价格。比如同样的土地征收后用于公共产品就没有市场价，征收后用于房地产等商业价值高的项目土地的具体价格就很高。征地补偿的价格是抽象的，应以利益不受损为标准，即必须达到：“被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障”的要求。

　　记者：目前，社会普遍关注被征地农民权益保护问题。请问，您怎么看待目前被征地农民权益保护的现状？

　　严之尧：关键是政府要善于合理公平地分割“蛋糕”，如何在征收土地发展二三产业的过程中，切一块相对合理的“蛋糕”给被征地农民。存在的主要问题具体讲有两方面：一是补偿标准过低；二是被征地后丧失基本保障和发展权无法有效落实。

　　关于补偿标准过低问题。以土地粮食作物年产值为基点确定补偿费的办法一直延续至今，这与农民的受偿意愿有很大的落差，也与社会发展的现实状况不相适应。与30年前的上世纪80年代初相比，普通公职人员的工资增长了100倍以上，粮食价格增长不到10倍。改革开放初期农民种2亩水稻可以换一辆自行车，现在种200亩水稻还换不了一辆汽车，而当时拥有一辆自行车与现在拥有一辆汽车的满足感是一样的。由于农业产值增加远远赶不上工业发展的加速度，农产品附加值过低和工业产品附加值越来越高，使得农工部门之间的交易条件不断恶化，造成了农民的相对收入大大降低。这样，按现行的做法测算下来的补偿安置费用，就远远不能满足被征地农民“保持原有的生活水平不降低、长远生计有保障”的规定和受偿诉求。再者，现行的征地拆迁补偿，存在“重补房、轻补地”倾向，房子增值主要在土地，不在房屋的本身，房屋是钢筋水泥的建筑物，随着时间推移会不断损耗贬值。“重补房，轻补地”的做法也导致了大量的违章建筑产生和大量的财政资金浪费。同时，本应主要用于补偿土地的费用转向了补偿房屋，造成总量有限的补偿费用分配不公，土地的价值得不到合理补偿，土地权益人的利益受损。{Npage}

　　关于被征地后丧失基本保障和发展权无法有效落实问题。计划经济年代将人口从户籍上分为“城市户口”和“农业户口”，政府根据宪法和土地法这一“计划身份”特征，将被征地农民通过“农转非”转为“吃皇粮的非农人员”，很好地实现了发展权的置换，这是以往我国征地工作能够顺利推进的主要条件。在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地仍是农村发展的最基本生产资料，是农民长远生计的最根本依赖。征地行为一旦发生，农民将面临失去生产资料、丧失发展权的危机。农民失地后，给予的补偿，必须能够替代基本生产资料和基本生活保障两大功能。而现在大部分征地项目仅是给被征地农民发放一笔安置补助费，让他们自谋出路，对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视不够，致使失地农民陷入“种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份”的窘境，这是造成当前征地矛盾频发的症结所在。

　　记者：征地制度将如何改革？这项改革应如何维护好被征地农民的合法权益？

　　严之尧：征地制度改革必须以胡锦涛总书记“切实维护群众土地合法权益”、“维护被征地农民合法权益”为出发点和落脚点，最终目标应该是：明晰和完善农民集体土地产权体系，以合理的补偿标准实现土地产权的转移，切实维护农民的发展权，有效保障合理的经济社会建设用地需求。

　　征地制度改革的关键，是要在土地使用中实现社会效益和土地权益人利益的最大化。

　　首先按照土地权益人利益不受损、发展权有保障的原则，完善征地制度。

　　一要实行“留地安置”、“换地安置”。即在征用土地范围内给被征地农民配置或者留用相应的建设用地，或将适当位置的土地与农民置换，作为农民生产发展用地。以保留一定比例的集体建设用地给被征地农民的方式缩小征地范围；二要在符合相关法规、规划和土地用途管制的前提下，按照市场评估地价，依法履行农村土地非农购置与出让，做好土地价值尤其增值部分的剥离与分割，运用市场机制促进城乡建设用地的优化配置，确保土地权益人利益不受损；三要严格按照十七届三中全会中提出的城乡同地同价同权，建立城乡统一的土地市场的指导思想，允许农村集体建设用地享有与国有建设用地同等的权益，可以通过土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多元方式积极参与生产经营建设，确保其可持续的生存和发展能力。允许城市规划范围内国有土地和集体土地两种产权并存，并应在《宪法》和《土地管理法》修订中逐步统一。

　　其次鼓励推进多元化征地补偿机制探索，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。

　　在尊重农民意愿的前提下，除了采取货币和“留地安置”、“换地安置”补偿外，还要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。政府要根据社会经济发展的状况积极引导、组织、培育农村经济组织，针对适宜农村集体经济组织的产业项目制定倾斜政策，实现由农民单体发展向农民群体协同联动发展的转变，让被征地农民参与社会生产环节，从空间上积极引导集聚发展。要以地方法规的形式，明确给“留用地”“置换地”配套相应的商业机会，以及将老百姓能够经营好、有稳定收入、风险小的发展机会交由村民经济组织经营，如：房屋出租、绿化工程、填方工程、出租车、石料厂、混凝土搅拌等技术含量比较低的项目，保障他们获取持续稳定收益，充分分享工业化与城镇化的成果。

　　另外要借鉴国际成功经验，推进征地改革综合配套体系建设。

　　“不断提高征地补偿标准，确保被征地农民生活水平不下降，生活质量不降低，长远生计有保障”，是中央精神的根本要求，也是市场化改革的基本准则。推进征地制度改革，着力点在于：一是以土地价格的形成理论为指导，构建新同地同价同权体系，对被征集体土地所有人的各项权利的内在价值、对因规划用途管制和公共设施建设辐射带来的土地增值等均进行全面核算，严格细化征地补偿标准。二是完善征地程序，积极推进征地前、中、后的全程监督监管，完善征地补偿款预存制度，择机在局部地区试点引入司法审查与申诉环节，探索征地救济制度。三是构筑征地共同责任机制，明确对政府、国土管理部门、农民集体、农民个人等不同主体在征地前中后各环节的法律责任，推进基层治理结构健全化。四是从不同土地价值构成、中央和地方不同层级出发，明确差别化不动产税费基准、水平和范围等，逐步缩小征地范围。

　　总之，我国征地制度改革必须坚持循序渐进、稳步推进的原则，既要立足当前我国特殊的国情、民情，又要紧密结合我国国土资源产权、规划、市场管理和国家税费管理体制，对国外先进的经验和做法进行有选择地借鉴和吸收，真正选择一条适宜我国特点的征地制度改革方案，通过试点探索、过渡完善，逐步走上和谐征地、科学发展的轨道。