《土地管理法》修改终于揭开面纱。

       本报记者从权威人士处获知《土地管理法修改草案征求意见稿》(以下简称“意见稿”)的主要内容。部分业内人士评价，其在征地制度改革等核心内容方面没有根本性变化。

      接近国土资源部的人士告诉记者，该意见稿年内可能通过全国人大审议。

     “意见稿对失地农民补偿和保障规定有了很大的进步，但仍规定城市规划范围的土地要征地，这意味着土地财政的发展模式没有改变，农民不会从城市化进程中获得很大的收益。”北京师范大学房地产研究中心副主任王宏新表示。

     “新法规定与期望有一定差距。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云也向记者表示，此前业内期望能将城市规划范围内非公益性用地实行直接流转。“城市规划范围外集体建设用地实际上市场价值不大，流转意义和市场也不大。”

     农地权益进退

     前述接近国土资源部的人士向本报记者透露，意见稿条文十分成熟，一旦国务院法制办通过，接下来有望在年内通过全国人大审议。

       另一个足以证明这份意见稿权威性的证据是，国土资源部一位司级官员向记者透露，近日有望出台《集体建设用地管理办法》。这一办法专门针对集体建设用地使用、流转进行法律规定，为《土地管理法》的下位法。

      “《集体建设用地管理办法》不与《土地管理法》获得一致，是不可能出台的。”上述接近国土资源部的人士说，《集体建设用地管理办法》能在近日出台，说明《土地管理法》基本条文已确定。

      “目前法规司已有了总稿，但各个业务司仍在对本职责范围内的法条修改进行审改。”上述接近国土资源部的人士说，意见稿新增条规有49条之多。同时，意见稿删除了约30条原法中与现实不符合的内容。

       改动最大的是第七章“土地征收利用”中第69条，意见稿将原来按照耕地产量进行补偿费和安置费计算的办法全盘推翻，改为根据经济发展水平的动态条件，制定动态的补偿标准。

       王宏新表示，意见稿最大特点是，在第二条中直接将“国有土地有偿出让”中的“国有”二字直接删去，表明除了公益性用途外，所有土地使用都应该有偿使用。包括目前的学校、医院等事业单位用地也应该有偿使用。

       既然是所有土地都要有偿使用，那么土地出让收益的利益分配就成为《土地管理法》修订的核心。能否改变过去一直沿用的征地制度，成为本次土地管理法修改的核心看点。

      “实际上，这次完成的意见稿比上次初稿在农地流转方面规定保守了很多。”上述接近国土资源部的人士说，他曾经看到于去年9月份内部发布的“意见稿”初稿。在这个初稿中，还大胆地提出了“集体建设用地经过批准后可以转让、出租和抵押”。

      而这次集体建设用地使用规定中，则没有提集体建设用地可以“抵押”。而集体建设用地抵押也是社会最为关注的，如果不能抵押，则意味着农民和集体、企业自行开发利用集体建设用地不能从银行等途径获得资金，单纯依靠自有资金进行开发，力度十分有限。

      本次意见稿还直接规定，“商品住宅建设应当是使用国有建设用地”。

     “这条规定十分关键，这意味着小产权房转正无望，同时也意味着城乡二元的土地利用机制仍将存在。”王宏新说。

       征地有限改革

    “意见稿中也对征地制度进行了有限改革。”邹晓云对本报记者说，意见稿在缩小征地范围方面没有达到社会期望，但在提高失地农民保障方面有了很大的进步。

       意见稿第81条新增关于征地审查的内容，征地审批机关必须审查征地的目的、依据；征地的用途、规模；征地补偿所适用的标准；征地补偿安置资金和社会保障资金落实情况等。

     “这在一定程度上规范了地方政府的征地行为，对保障农民权益有好处。”邹晓云说，意见稿中提出对失地农民实行动态的补偿标准，同时将农民的社会保障落实情况作为征地审批的前提。

       但在新增的第71条关于征地补偿争议裁决的规定中，随后又对此规定进行了补充:“征地补偿争议不影响征地的实施”。{Npage}

       王宏新对记者说，在上述第71条新增内容中规定，如集体和农民对征地方案有异议，应该先由政府协调，协调不成再由政府进行裁决，对最终裁决有异议的，可以向法院起诉。

     “征地争议必须走政府裁决途径，这样到农民向法院起诉、胜诉都要过几年甚至十几年的时间，而意见稿中同时规定征地争议不影响征地实施，一般情况下，农民打赢了官司，土地也早已不可能恢复原貌了。”王宏新说，意见稿对农民自主决策权力的保护力度仍有不足。

       不过，意见稿也有很多鼓励集体建设用地直接流转的积极性措施。

       该稿第90条新增内容中，对宅基地分配和流转提出了具体措施，提出宅基地只能分配给集体内的成员。在符合保障居住的基本条件下，集体成员可以将其宅基地向符合申请条件的人转让、赠与或出租。

      不过，在意见稿第95条新增意见中规定，国有和集体建设用地可以采取竞争或双方协议的方式出让，同一宗地有2个以上意向使用者的，采用招拍挂方式出让。

      “这条规定似乎是对建设用地出让方式的放松。”王宏新对记者说，此前“8·31”规定国有建设用地一律采取“招、拍、挂”的方式出让，然而意见稿对此进行了放松性的规定。这意味着开发商又可以采用协议出让的方式拿地。

      破除土地垄断

   “毕竟这还是征求意见稿，我们希望将社会的声音反映给政府，对此法进行再完善。”一位不愿具名的土地专家对本报记者说。

     邹晓云表示，按照逐步缩小征地范围的改革路径，应该将城市规划范围内的集体建设用地区分公益和非公益用途。公益用途仍可以实行征地，非公益用途应该逐步引入集体和农民作为流转主体，让农民和集体参与到土地收益的分配当中来。

     王宏新表示，意见稿规定城市规划范围内的土地仍要征地，实际上与《土地管理法》建立城乡统一的用地市场的修改原则不一致。

     据搜房网报告，全国城市土地出让收入约平均占地方财政收入的60%，事实上个别地方比例更高。但土地财政所产生的负面影响也越来越明显。一方面，很多城市政府会将尽量多卖地作为第一选择，这带来了城市规模的无序扩张和土地的浪费。很多城市陷入“占地―卖地―占地”的怪圈。另一方面，为了获得高收入，政府又希望将地价确定在一个高位上，这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，也影响到土地的合理公平配置。

      邹晓云表示，对于一些城市，土地收入已经成为不可间断的营养供应。但这并不意味着，当前不能推进征地制度改革。

       邹晓云指出，改革土地财政可以从两个方面入手:一是减少政府控制土地的数量，降低政府对土地出让的垄断，让土地使用权自由买卖；二是政府每年在交易或者使用过程中征收土地税。

       政府手上没有了土地，不能通过卖地挣钱，就会尽量使用税收的方式去找钱。关键问题是，敢不敢限制政府的权利，同时给予城市政府以土地征税的权利。

      邹晓云表示，土地收益分配制度改革不能再走税收由中央控制多数的老路。土地虽然名义上为国有，但终究是地方资源，应该为地方所用，对地方的经济发展发挥重要的作用。土地收益也应该由地方所享有。

     但地方所有决不是地方政府所有。一个重要的问题是城市政府对土地的垄断权问题必须解决。如不解决这个问题，即使城市政府有足够的财政收入，但是多卖地毕竟能够增加额外的收入，而且土地收入使用起来又很方便，那又何乐而不为呢？

     另外一个问题是，如何帮助地方政府如何找到新的财政收入，或者是准许建立新的税收渠道，或者是税收上缴比例大幅度降低，从根本上解决地方政府财政收入的来源，这也是问题的关键。

   “如果做到这两个方面，再假以时日，征地制度改革不是没有可能。”邹晓云认为，政府要自动放松对土地的控制，从土地垄断者向土地交易的裁判员进行转型。土地收入分成可以以土地税的方式向政府缴纳，政府只要在土地交易中担任规则制定、行为仲裁等工作就可以了。记者 贾海峰

来源：21世纪经济报道