本报记者 钟 良海口报道

“城市建设用地面临日益紧张和枯竭的态势，而农村建设用地政策改革又迟迟未能破题”。3月29日，在出席中国(海南)改革发展研究院举办的“增长与改革——国际金融危机下的亚洲新兴经济体”国际研讨会期间，中国社科院经济研究所研究员张曙光对部分地区统筹城乡综合改革探索提示称，“宅基地换房”等政策则成为实施统筹城乡的重大举措，在这个过程中，要防止地方政府变相征地。

此前不久，张曙光深入考察了重庆九龙坡区和天津华明示范镇的统筹城乡改革。张曙光介绍，由于已经成为建设用地形态的农村存量建设用地面积巨大，统筹城乡建设用地成为部分地区统筹城乡综合改革的突破口。

“很多改革试验都有一个总体的规划设计，能够严格执行国家现行的有关政策规定，工作都做得比较深入细致。但是，从已有的实践来看，有些试验正在偏离统筹城乡的初衷，有很多基本问题值得讨论和思考。”张曙光说。

成绩与问题并存

作为重庆市统筹城乡发展综合改革先行示范区的九龙坡区，其统筹城乡改革的目标之一，是“探索建立农村集体建设用地和集体土地承包经营权流转制度，完善配套制度，促进农村土地规模化、集约化经营”。

根据张曙光的调查，在九龙坡区统筹城乡的试验中，九龙纺织工业园的改革相对成功。

九龙纺织工业园区位于陶家村，规划占地面积600多亩，其中，宅基地70亩。2006年10月开始规划设计，由村集体与重庆百可科技(集团)有限公司(以下简称百可)签订土地租让契约，由公司投资开发建设和招商引资。

张曙光介绍，截至目前，百可已经投资2亿多元，建成工业厂房5.52万平方米，已有30多家企业进入园区落户和开工生产，年产值1亿元，税收300万元，正在建设的工业厂房还有5万平方米；建成村民住宅4.42万平方米，建成打工者公寓楼4.8万平方米。纺织工业园区已经初具雏形。

不过，张曙光表示，并不是所有的村镇改革都成功。

“使重庆市改革试验进程发生阻滞的导火线是金风镇的博士园建设。”张曙光表示，“改革开始时，区里打算统一规划、统一拆迁安置、统一招商引资、统一建设管理，统一按照城市建设的程序操作。实际上，各村镇已经先走一步，未批先用，建设也不规范。”

“九龙坡区金风镇的博士园建设具体项目安排是，建设140个温室大棚，每两个大棚配备1座管理小楼，每座小楼200平方米，50万元，名义上出租，实际上出售。在住房和城乡建设部开展百日土地执法大检查时，该项目建设基本叫停。”

根据张曙光提交中国改革国际论坛的报告——《从强行征地到变相征地——对地方政府统筹城乡改革的评论》，在住房和城乡建设部开展百日土地执法大检查后，陶家村的九龙纺织工业园保留下来继续试验；其它大部分项目处于暂停的尴尬境地，有关部门的意向是在调整后重新进行。

张曙光认为，大部分试点村镇的试验严格按照现行政策操作，实现了土地占补平衡和资金平衡，工作也做得比较细致，但是潜在的问题也需要警惕，主要体现在换房农民的就业和长期发展问题，以及土地挂牌出让价格大跌的情况下，未来资金平衡能否维持。

统筹城乡改革要防止变相征地

“以宅基地换房来看，只是有效地解决了农民的住房问题，并未保障农民和村集体的财产权和发展权，因为，所有置换出来的土地都实现了国有化，均被政府拿走，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。这是一种变相的征地方式。”张曙光在其报告中表示，地方政府即使从农民和村集体手中拿到了土地，如果不能支配土地增值的收益，仍然不能解决城市的发展问题。

“政府拿地的目的一是要扩大城市建设用地，二是要取得土地增值收益，以便为城市建设融资。但置换出来的土地被政府拿走，农民无法分享土地增值的收益。”张表示，统筹城乡的基本要求应当是，一方面置换出来的土地用于城市建设，满足城市政府对建设用地的需求，另一方面，土地增值收益的主要部分应当长期留给农民。

“如果土地变成了国有资产，农民也就失去了参与权和发展权；如果土地是农民集体共同基金的资产，农民不仅参与了这一变革过程，而且长期掌握了发展权。所以，统筹城乡改革要取得成功，关键是采取公共信托基金的方式，把土地的使用权和处分权转移给政府，而把土地的收益权留给农民。也就是说，农民是土地公共信托基金的受益人。”张表示。

来源:   21世纪经济报道