在今年“两会”总理工作报告中，对２００９年全面加强“三农”工作的措施中提出：要稳定完善农村基本经营制度，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，赋予农民包括离乡农民工更加充分而有保障的土地承包经营权。

    有关专家认为，农村土地承包经营权从长期不变到长久不变，一字之差，却具有重大的实质性意义，将成为农村土地流转的新起点。专家提醒，在新一轮土地流转过程中潜存着人地矛盾、社会资本介入及土地流转不规范三个方面的隐患，值得警惕。

    一个土地流转户的“糊涂账”

    高清波是吉林省榆树市黑林子镇团林村农民，家里５口人，１９９７年一共分了１．２５公顷承包地，由于当时种地不赚钱，他把所有土地都给同村的蔡友无偿耕种，自己外出打工赚钱，一直到２００３年底。

    ２００４年到２００５年两年间，由于国家惠农政策，给种地农民发放补贴，两年蔡友共支付高清波５００元土地承包费；２００６年到２００８年，国家惠农补贴越来越多，种地效益越来越好，土地承包费随之增加，三年蔡友共支付４５００元给高清波，但两家之间始终都只是口头协议，没有任何土地租赁合同。

    ２００８年１２月１８日，高清波与蔡友签订土地承包合同，把１．２５公顷土地一次性承包给蔡友１８年，转包费一共２万元。日前，两家因为这２万元土地转包费是否已经支付发生纠纷，高清波还告到了榆树市土地承包仲裁。榆树市农村集体资产管理总站农村合同管理科科长刘中生说，经过他们调查发现，在土地承包双方签订合同的１２月１８日后，蔡友确实在银行有２万元的提款记录，并且蔡友还出示了银行的取款凭证，很明显是高清波存在侥幸心理，认为自己收取了２万元但蔡友没有任何凭证，想钻空子再敲诈一笔。

    刘中生说：“在农村土地流转过程中，很多农民这种自发流转，在程序上存在很多问题，非常不规范，不少农民法律意识淡薄，很容易被其他人钻空子。”据他介绍，现在的土地流转主要集中在农户之间的转包上，大多是本村、本组，集体经济内部成员之间的流转，这种流转属于农民自己内部的事情，灵活性强，但极不规范，很多农民转包土地过程中根本不签合同，就是双方一个口头协议，回过头出了问题就闹纠纷。据统计，截止到２００８年６月份，榆树市土地流转户数３．８户，占总户数１４％左右，面积达到３．７万公顷，其中转包占３．２万公顷，其他还有出租、互换、转让等形式。{Npage}

“新政策”：农村土地流转新起点

    改革开放３０年来，我国农村土地承包制度长期不变，在新的历史形势下，这种承包方式已经不适应生产力发展需要，农村土地流转规模小，速度慢。来自吉林省农村经济管理总站的统计数字显示：截至目前吉林省农村土地流转总面积为３３万公顷，仅占吉林省耕地总面积的７％左右。

    榆树市是连续多年的全国产粮状元县，市农村集体资产管理总站站长孟繁野说：“据统计，自１９９７年二轮延包以来，到２００８年８月底，全市累计土地流转面积为３．８万公顷，仅占土地总承包面积的１２％。”

    分析土地流转难成规模的原因，农安县民政局副局长韩树声说，首先是思想认识上存在误区，一些农村基层干部片面理解中央的土地承包政策，将稳定农村土地承包关系与承包经营权流转完全对立开来，因此在实际工作中形成两种倾向，一是无所作为，二是行政包办代替，违背农民意愿，无偿或低价强行推动流转，热衷圈地搞政绩，侵犯农民的土地承包经营权。

    “中介服务滞后，市场运作机制尚未形成，限制着土地承包经营权流转。”德惠市农业局局长丁日辉说，虽然各乡镇建立了土地流转服务中心，但大都有名无实，只在农经部门挂挂牌子，由农经站抓抓数字统计，真正按照市场经济运作要求，充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的还不多。流转信息畅通、发布功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制尚未完全形成。

    基层干部分析认为，农民的小农经济意识阻碍着土地经营权流转。绝大多数农民还是把承包地作为自己主要的生产资料和最终的生活保障，农户宁愿粗耕粗放，赔本经营，也寸土必争，不愿放弃土地承包经营权，对土地流转存有戒心，把土地看成了“保命田”“退路田”。

    “土地承包经营权长久不变，势必会在一定程度上加速农村土地流转步伐，吹响新一轮土地流转的号角。”德惠市农业局局长丁日辉分析说，从长远看，农业要增产，农民要增收，依靠传统一家一户分散的经营模式已经很难实现，通过土地规模经营，不仅可以实现种粮的规模效益，适应农业机械化发展，还能解放农村劳动力。

    以土地承包“新政”为起点，丁日辉描绘了未来农村发展蓝图：部分农民搞规模化种养业，部分农民专门从事二、三产业，部分农民长期在外打工，每个类型的农民都有不同的收入主体，改变目前绝大多数农民仍以种地为主要收入来源的旧面貌，逐步形成一个农民收入多元化支撑的新格局。 {Npage}

  隐患一：人地矛盾隐患继续累积

    一个是具有承包权却由于种种原因没有得到土地的，一个是新生人口分地问题。吉林省一些干部认为，在土地承包３０年不变期间，这种矛盾已经不同程度显现，现在变成了长久不变，这种矛盾将继续累积，成为未来威胁农村稳定发展的一大隐患。

    吉林省农村经济管理总站副站长史东兴说，前些年农民种地效益不好，农民种地积极性不高，很多具有承包权的农民没有得到土地。“这几年国家不但免除了农业税，还给农民发放各种补贴，在很多村子都出现了争地热，由此已经出现了无数的矛盾纠纷。”他说：“农业人口不断增长，可用于分配土地日益减少，比如城市发展征地问题，已经成为一个不可调和的矛盾，这种隐患将越积越深。”

    “如今在农村，有的一口人种三四口人的地，有的三四口人种一口人的地。”德惠市农业局局长丁日辉说，土地承包关系稳定不变，生不添、死不去，新生人口没有地已经成为一个共性问题。据他介绍，前些年农村还有不少预留的机动地，可以用来进行调节，近年来由于机动地在发包、管理过程中比较混乱，机动地对农村土地承包的调节作用已经弱化。但从长远趋势上分析，如今越来越多的农村青壮年劳动力正逐渐走出土地，随着今后小城镇建设不断发展，城乡一体化进程提速，矛盾始终会得到解决。

    榆树市农村集体资产管理总站站长孟繁野认为，土地承包方面，大政策要稳定，细节上也应该灵活机动。他建议说，对于新生人口问题，可以用死亡人口、脱离农村人口的土地进行调剂，实在调剂不了的，能否考虑在其就业、社会保障等方面，让他们与分到土地农民享受差不多的待遇。

    史东兴建议说，从长远看要解决人地矛盾问题，一方面要依靠劳动力转移，另一方面要依靠农村人口的城镇化，归根到底就是让农民逐渐走出土地。这需要国家尽快健全农村的社会保障体系，比如对农村特困群体应该有特殊救助，完善农村低保制度等，让农民逐渐转变“保命田”的观念。{Npage}

  隐患二：如何看待“城里人下乡圈地”

    推进城乡一体化进程，吉林省已经开始大面积的户籍制度改革，逐步在全省范围内取消农业户口、非农业户口性质和由此衍生的其他户口类型，首先放开长春、吉林以外城市（镇）的农民进城落户限制。专家认为，户籍制度的改革必然涉及将来集体经济组织范围的界定问题，由于目前的政策缺乏细节性规定，为社会资本介入农村土地市场开了道“暗门”。

    榆树市市委书记李国强分析说，土地承包权长久不变，同时提出了出租、入股、转包、互换和转让５种流转方式，其中转让到底限制在什么范围之内，并没有明确规定，涉及到社会资本能否进入农村土地市场这个关键性问题。史东兴认为，从他对政策的理解看，土地流转新政策虽然打破了集体经济组织的界限，但原则上还必须是农民身份，不鼓励城市工商业户到农村租赁、经营土地。他说：“但集体经济组织界限的打破，实际上还是给社会资本的进入留下了空间，城里人可以通过在农村的亲朋去租赁土地，这方面将很难控制。”

    李国强详细分析了社会资本介入农村土地流转的好处，他说，依靠农民内部的流转，要真正实现土地的规模经营、集约经营很困难，社会资本如果能够进入，将有效带活土地规模经营市场，规模经营的农场、农庄在短时间内会得到蓬勃发展，不仅能提高土地利用效率，而且规模经营、机械化作业还有助于提高土地产能，降低生产成本，提高整体的粮食综合生产能力。

    但是也有人对“城里人下乡圈地”提出担忧。一些基层干部认为，社会资本如果大量介入，按照规定虽然不能改变土地用途，但如果大面积土地都改种非粮经济作物，长此以往是否也会对国家粮食安全构成威胁。

    专家分析认为，长远看，社会资本介入农村土地流转市场，有利于促进土地规模经营，让更多农民逐渐走出土地，但这应该是一个渐进的过程，从发展思路上应鼓励社会资本适度介入，同时有关部门应进行严格管理、登记造册，从全局上统筹把握。{Npage}

 对策建议：规范混乱的土地流转市场

    基层干部说，目前农村的土地流转非常不规范，很多时候农民之间连协议都不签，就是一个口头协定，回头出现问题的时候就是纠纷。随着今后土地流转渐成规模，其规范性问题也必须纳入日程。

    史东兴介绍说，以土地转让为例，按照土地承包法要求，这种流转必须经过集体经济组织、即发包方同意，才能生效，土地互换也要求在集体经济组织范围之内进行，可农民在实际操作中根本不管这些。“按照文件规定，土地流转超过１年的，有关双方必须签订合同，可很多农民就是用口头协定。”他说：“即使有农民签合同，其合同条款也都不规范，很多相关责、权、利都没有说清楚，给后期留下了很多隐患。”榆树市农村集体资产管理总站农村合同管理科科长刘中生多年来一直是国家土地政策的一线执行者。他发现近年来绝大多数的土地纠纷都与当初流转的不规范有关，他们在土地仲裁中几乎都是这种案例。

    “现在应该尽快着手建立一个农村土地流转的新平台，以这个平台为载体，不仅能规范土地流转方式，还可以成为联结市场供需的纽带。”孟繁野说，可以依托农村集体资产管理部门，成立一个中介服务机构，其职能可包括：制订土地流转规划，建立土地流转信息系统，收集发布土地供需信息；规范土地流转程序，统一办理土地流转合同（协议）；组织开展集体土地流转收益评估，研究制订并发布土地流转的指导性价格，协调各方利益；进行项目推介等。

    史东兴建议说，这个平台也可以依托网络载体，首先以县级为单位建立地方土地流转数据库，可以类似城市里二手房市场一样，在网络上实现一种供需连接。他认为，随着这个市场的不断成熟，平台范围可以从县级逐步扩展到市级、省级，逐步形成全省范围内，甚至跨省区的，更大范围内的土地流转市场。