编者按

十七届三中全会聚焦农村，中国改革30年后也再次从农村上路。而与30年前相似的是，农村改革的主要问题仍纠结于土地之中。土地经营是否直接向资本开放？农地转非收益如何分配？……本期，中国社科院农村发展研究所所长张晓山对这些问题的思考，加之他在上篇中“谁来代表集体行使土地权利？”的追问，其实都在试图回答农民在未来改革中的土地财产权利如何实现的问题。而这正是30年后再次启动农村改革“冻土层”的关键。

中国农村土地制度改革的本质就是适应时代发展，探索更加公平、有效的农村各类土地不同的市场化形式。而土地承包经营权的流转方式、农地转非中的收益分配、农村宅基地的权属问题则是其中亟待突破的几个重要方面。

向龙头企业还是向专业农户集中

中央一直倡导有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营，并提出要健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制。国家的法律亦有明确的规定。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第二章专门用一节19项条款谈土地承包经营权的流转。 2005年中央一号文件指出，承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。各省、自治区、直辖市要尽快制定农村土地承包法实施办法。2008年的中央一号文件指出，农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。

中央的政策和国家的法律关于土地承包经营权的流转都有明确的阐述，关键是如何具体化，使双方都能信守土地流转合同，切实保护转出方和转入方的利益，特别是使转入方有一个长期稳定的预期，能在转入的土地上放心投资，从事农业基础设施建设，提高土地的综合生产能力，实现规模经济。

发展现代农业的一种思路就是要在农村中培育农业企业家，促使一部分有能力、懂技术、会经营的农民能在农业中创业、致富和发展，尊重和保护农民的土地承包经营权，鼓励土地向专业农户集中，发展规模经营和集约经营，使他们成为发展现代农业的主体和主力军。

但在发展现代农业时，长期以来也存在另一种思路和做法，认为现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。一些利益相关者还在基本农田的利用形式上做文章，违规操作，搞乡村酒店、度假村和房地产等。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人，有些地方也提出大力培育和发展农业产业化经营主体，鼓励和支持农民向农业产业工人转变。

针对工商企业进入农业出现的问题，2001年12月30日，中共中央发布了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（以下简称《通知》），并规定该《通知》一直要传达到村一级。《通知》指出，中央的政策十分明确，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。同时还明确：“不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。”（《人民日报》第二版，2002年1月10日）。而1个月之后，《人民日报》又报道和赞扬了福建省惠安县“走马埭农业示范区”大公司参与土地经营，“带来了革命性的变化”（《人民日报》，2002年2月11日，第二版）。在这个问题上，两种不同的观点和实践中的不同做法的争论可能将长期进行下去。2008年的中央一号文件强调，坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。

在开展适度规模经营上，有一点应该明确，在鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营的同时，必须防止一些工商企业进入农业，以发展现代农业为名，圈占农民的土地、损害和侵犯农民经济利益的事件发生。 {Npage}

农地转非增值收益如何分配

无论是农用土地的使用，如促进土地规模经营、连片开发，还是非农建设用地（包括宅基地、企业用地、水利用地、道路用地，也包括公益事业用地等）的开发利用，当前各地在实践中都在进行各种探索和试验。一些探索在不同程度上存在与现行法律和政策不协调甚至相违背的地方。同时，在这种试验和探索的过程中，侵犯农民经济利益和政治权利的行为也时有发生。尽管中央三令五申要保护农民的利益，保护耕地，但上有政策，下有对策。在土地问题上，各地对中央政府的号令有令不行，有禁不止，表现得最为突出；政府的公信力和执行力受到极大挑战。

农地转为非农用地的运作程序问题主要的争论是集体建设用地能否入市。

2005年6月，广东以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，于该年10月1日起在全省范围内实施。这部地方规章提出，农村集体建设用地使用权将与国有建设用地一样，按“同地、同价、同权”的原则，通过招、拍、挂等方式进行土地交易。在此之前，珠三角地区通过流转的方式使用的农村集体建设用地实际已超过集体建设用地的50％，存在着一个庞大的土地隐形市场。

1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》其中第六十三条明确规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》的实施实际上是对该法的修正，于是有人撰文指出，“此举一出，国家法律的权威性将受到挑战，程序正面临着惨遭破坏的危险”。

在农地转为非农建设用地时，比运作程序更为重要的问题是增值收益的分配。

在城市化和现代化的进程中，一方面一部分农地要转为非农用地；另一方面，随着工业化和城镇化进程的加速，农村外出务工人员的增多，计划生育工作的深入，农村地区社会组织结构和空间分布出现了“三减一增”的趋向，即村庄人口总数、行政村个数和自然村数量逐步减少，村庄平均人口规模不断增加。在这个大趋势下，再通过乡村行政管理体制改革和社会主义新农村建设相关政策的引导，一些自然村出现了合并集中，中心村和小城镇逐渐成为农村人口集聚的中心。 通过撤乡并镇、土地整治和村庄建设，农村必将增加一部分土地。

关于农地转非后增值收益的分配问题，一种观点是“涨价归公”；另一种观点是“涨价归私”； 我个人同意第三种观点，“私公兼顾”，即公平分配农地自然增值。在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分主要用于支援全国农村建设（基础设施建设，农业物质技术基础）并兼及城镇建设。

2007年的中央一号文件强调，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。建设用地税费提高后新增收入主要用于“三农”。 2008年的中央一号文件又再次强调，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。

但好的政策关键在于落实。真正属于公共利益的强制性的征地，也必须遵守“征地按市价补偿”的基本原则，按市场形成的集体建设用地价格，给农民以补偿，以保障被征地农民的利益。

2007年10月1日起施行的《物权法》第42条规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。第132条规定，“ 承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿”。这就从法律上保障了集体的成员（承包经营权人）的权利。{Npage}

农村宅基地的权属问题

改革开放以后，随着城市化、工业化进程的加速，农民宅基地以及住房的权属问题逐渐突出。《物权法》对此也没有明确规定。2007年12月11日国务院常务会议强调，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。国土资源部2007年12月14日也重申了这点。

回溯历史，1962年9月27日颁布的《人民公社60条》的第21条规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”第45条也规定，“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。”此后1963年3月20日，中央发布了一个关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知，提出，“ 宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”

现实情况是许多城市郊区的农村已经成为混居社会；传统农村社会结构解体。农村的房屋也由不同类型的人口居住。如根据北京市第二次农业普查， 村以下居住人口501万，比上一次普查增加101万人。其中260万人是本市农业户籍人口，83万人是本市非农业人口，130多万人属于外地常住人口，农民有31万人已进城居住。即在501万人中，31％ 是外地人口，16.6％是本市非农业人口，本地 农民占52％。不同的居住构成必然要求房屋的产权发生变化，而房与地是联系在一起的，宅基地的权属问题无法回避。如果今后土地制度的改革在保持宅基地的所有权不变的前提下，宅基地使用权能与其附着物一起进入市场，则农民的财产性收入将大大增加。

探索农村集体的成员——从事不同行业、处于不同经济形态之中的几种类型的农民（从事农业生产经营的农民、土地被征用或占用的农民、进城打工的农民）——对农村各类不同土地的财产权利的不同实现形式。这种探索对农民来说既是至关重要的经济问题，也是至关重要的政治问题。可以说，农民对土地的财产权利的实现过程，也就是土地要素逐步市场化的过程，城乡二元结构逐步消除、城乡统筹发展的过程。