^{政府是这样，但是农民和基层也有很多的创造，而这些创造基本上是解决了这个问题，走出了一条解决宅基地问题的路子。。"小产权"房，实际是农民争夺和实施财产权、发展权的博弈。}

盛洪：

今天是天则研究所的第379次双周学术论坛。

今天是由我们所的学术委员会主席张曙光教授来讲。在最近大概有一年的时间，张老师牵头做了研究，题目是集体建设用地地权的实施和保护，涉及到了土地产权制度问题。这个问题，现在来讲是十分重大的问题，在某种意义上讲是个非常严重的问题。因为围绕着土地，围绕着土地产权的一系列问题，包括了我们城市化这样一种扩展而导致围绕着农地用途改变，出现了一些冲突。而现在我们又面临着两会，人民代表大会--我们的立法机关，面临着对相关法律制度的改进。去年的中共十七届三中全会也提出来了有关方面的一些改革方向。可以说各个方面都在关注着这个问题，天则所最近的一两年里也非常地关注，而且也做了一系列有关土地问题的研究。那么我就不多说了，下面就请张老师来讲。

张曙光：

谢谢大家。

天则所，我主持关于土地问题在前年做过研究--城市化背景下土地产权的实施和保护，这是从总体方面来讨论的。今天这个是专门来讨论农村的集体建设用地问题。我想在一个小时之内讲完，包括了8个问题，有些问题可能要讲的很简单。

一个问题就是讲集体建设用地制度变迁的过程和它的评价，以农村宅基地为例。因为集体建设用地大部分是宅基地，而矛盾最鲜明也是在这一块，其他的没有多大问题。

而宅基地的变迁从49年到现在大概是经过了三个阶段。

第一个阶段是从1949－1962年，这个阶段宅基地是私有的，房子也是私有的。这种私有不仅是我们的各种《土地法》所规定的，而且是当时分了地之后各个地方颁发的土地证明确说明了土地是私有产权，个人有全权来处理它。这是第一个阶段。

第二个阶段就是农村宅基地公有私用而房子是私有财产。1962年中共八届十中全会通过了《关于农村人民公社工作条例修正草案》（六十条），这是第一次明确了宅基地是公有的。在公社化以后，《高级农业合作社示范章程》还规定（宅基地）是私有的，直至到了1962年《六十条》改变了，成公有的。从1962年到1998年，我觉得这是一个过程。1962年到1998年是宅基地公有制度的建立、完善、加强的一个过程。前一段是它的建立过程，到了1998年以后是另外一个状况。在1998年以前宅基地虽然是公有的，但是城里人需要宅基地的还是可以到农村里去，比如说知青，或是华侨，或是北京市的城里人在郊区当老师的等都可以划拨，取得宅基地。

（第三阶段）但是在1998年以后，这个变化就非常明显了。1998年的《土地管理法》修订案，取消了原来1988年《土地管理法》第四十一条。这个第四十一条就规定的城里人各种各样的情况下是可以取得宅基地的，把这条删掉了、取消了。

在1998、1999年以后国务院发了一系列的文件禁止城里人到农村去买农民的房屋、去取得宅基地。那个规定（第四十一条）是从1998年就取消了，所以后来不准买"小产权"房的这些事情就都来了。从1998年开始，农村的农用地的制度是逐渐地朝前走、可以流转、可以继续发展的；相反的，农村的宅基地是朝后退的，过去还可以扭转，现在是不可以了，它是倒退的。你可以看到这么个过程。

这是历史的三个阶段，我做一个简单的说明。

那么对于农村的宅基地的特点，我觉得也应该明确一下。有些研究说农村宅基地的特点是"房地分离，一宅两制"，我觉得这个概括是不对的。因为城市现在也是这样，只是说城市的土地是国有的，农村的土地是集体的，但是都是房地分离，没有概括（区分）出它的特征来。

对于（它们的）特征，我做了这么些区分：

第一个是跟城市的宅基地房地契比较起来，取得方式不同。一个是通过市场化取得的，在城市里，是政府招、拍、挂，卖给开发商，开发商建了房子以后就把房卖了，房子卖了，钱也收回来了，产权也转移了，使用权也转移出去了，这是是商品化交易的过程。农村是集体划拨的过程，是无偿划拨，中间有一段很短的时间要过宅基地的有偿（分配），但时间很短，没有实施起来。这个无偿划拨虽然是满足了农民平等的住房需求，但是想用这办法来控制宅基地的这个目的是没有达到。既然是"不要白不要"，农民就想多要，所以想收回多占和无用的宅基地这些事情是不可能，目的没有达到。

第二个不同就是商品化程度不同。城市的房屋都商品化了，没有什么限制：中国人可以买，外国人也可以买；城里人可以买，乡下人也可以买。在农村不行，它基本上是不能给城里的人买，只有是农村居民之间的买卖，所以商品化的程度很低。那么商品化的程度很低就变成一个问题了--农村基本上是自给自足自然经济的状况。而这个状况，我觉得是个很重要的问题，就是它阻碍了农村经济的发展。为什么呢？我们可以看到城市原来也是公房，那时的城市破烂得很，后来一商品化，城市马上就发展起来了。你可以比较它这个政策的失误在什么地方。

第三个区别就是取得的数量的不同。城里人的房地基，可以买一套也可以买几套，有些人出租。农村只能是一户一宅。这是个很大的不同。其实，我们可以看到一户一宅并没有保护了耕地，而一户多宅的现象大量存在。所以也没有达到这个目的。

还有一个就是决策主体和所有者主体分合的不一样。对于城市里的土地，政府是所有者，也是决策主体。但是农村土地的（所有者）主体是村集体，但是决策能不能取得宅基地是要政府部门批准的，乡政府先不说，现在闹到上县政府来批准，还有一套手续。这是一个很重要的差别。

最后一个宅基地和农用地的差别，这也是很清楚的。改革开放以后，特别在2005年最高法院解释以后，农用地可以主张权利，可以上法院，你侵犯了我，我是可以去告你的。但是，宅基地的问题始终到现在一直是在倒退，所以就变成了大家争夺宅基地的这样一个局面。而政府没有办法，为了保护耕地就一味的管制。所以管制的结果既侵犯了农民的权利，也没有解决问题，而且造成了寻租的普遍的发展。所以说这个宅基地的问题是土地问题最尖锐的地方。 {Npage}

这是我所讲的第一个问题--就是简单的回顾。

第二个问题：既然政府规定了一系列的关于宅基地的管制的办法--不准城里人买，不准农村人卖给城里人、转让给城里人。那么我们就看这一套方式，政府是怎么来管，管制执法是怎么去进行的。

其实政府的管制执法有两种方式，一是行政执法，二是法院审理。行政执法，由国土资源部执行。国土资源部搞了国土资源部的土地监察司，而且在各地设立了土地监察办公室来执法，去年搞了土地执法大检查。还有就是法院审理，法院审理的农民之间的宅基地官司有很多案例；但是在农民和市民之间土地交易的官司，审理的案子很少，但是影响非常大。

我这里有两个案例来说明问题。

一个案例是土地执法。北京房山区的青龙头村，一个小村，60多户人。在建设新农村的号召以后，村和城里的一个建设开发公司合作，因为它是在青龙湖的旁边，是旅游区，就盖成了别墅，大概盖了138套的别墅。结果被遥感卫星发现以后，国土资源部和北京市规划办公室进行了执法检查。最后的结果是把138套中的85套给拆除了，给炸毁了，并且对相应的人员给了处分。但是你可以看到，结果是"小产权"房的问题并没有禁止住。其实这个执法虽然是维护了法律的尊严，但是有失公正。农民是响应了政府的号召，自己来决策的事情，最后却得到了这么个结果。因为这个决策撞到了土地执法的底线，一是它占用了一部分耕地，再一个是没有报批，所以就取得了这么个结果。这个结果农民们是想不通的，而且也是断了这个村要真正富裕起来的路子，因为复垦是不可能的了，最后是几败俱伤。当然开发商也是损失了。

问题就在于这个查处的力度很大但是结果是不起作用。为什么不起作用？就在于这个法律的本身就是不合理的，没有执法治理的基础；其次是圈占土地的利益太大，所以冒着杀头的危险也要干；还有就是查处的概率和处罚力度都不够，上下在博弈，所以造成这种结果。这是行政执法。

那么法院判决的一个最重要的案例就是宋庄画家村。画家村的案例大家可能都知道了，具体的我也就不去讲了。最后结果就是由于画家村起来以后变成了北京市的艺术园区，所以村里面就想把园区重新来规划。有些画家原来买的农民的房子就在规划以外，这时土地升值很大了，所以马海涛农民就想反悔，就把画家李玉兰告上了法院。法院的一审判决：他大概是45000块钱买的一个院落和八间房，结果是法院判决是最后赔他9万块钱，这9万块钱是对他添建的那些损失的补偿，而且判决的依据是北京市一个关于宅基地问题的座谈会讨论转发的一个通知。

判了以后社会反响很大，画家们都不同意，于是就再告，所以二中院改判说应该赔偿人家的损失，最后拨到通州法院再判的时候，给画家赔得了18万，大概是占到了这个房子升值后收益的70%，就是这么个结果。村里面也做了一些安排使画家们能够继续留下来。

这个里边有好多问题。
一个问题是说明了现在法律的矛盾和冲突实在非常的明显：一个就是《土地管理法》的不准流转、不准交易这个规定是和《宪法》相背的。《宪法》里的规定是可以流转的，因为《宪法》中有四条是关于这个问题--第一条是国有土地，第二条是集体土地，第三条是说的是流转还是第四条说，反正是包括在里面的，而且是依法进行流转，不受实体限制，而是依程序法来进行流转的。所以从这来看，《土地管理法》完全是违背《宪法》精神的。

还有一个，判例完全是依据刚才我说的一个北京市里的一个通知。这本身就是个笑话，因为这种判例本应该依据签的那个合约，那才是依据。但是我们竟然不以它作为依据，而以一个会议的通知作为依据，这是很荒唐的事情，实际就是鼓励人们失信，鼓励人们把法律当作儿戏。

还有一个就是关键这个案例的判决说明了现在法律的尴尬--实在是太辛苦了，就是要判这个事情实际是在（考虑）土地的增值收益到底要属于谁？按照现在的法律来判就是应该属于马海涛--归那个农民。但是增值收益怎么来的？如果不是画家在画家村里聚集使得了这个地方兴起了一大批与原来农业无关的产业，比如说画材画笔、绘画装裱、绘画拍卖、绘画交易--这套东西都是画家带来的，才使这个地方发展起来的。这些收益是这么来的，不是你政府投资来的，所以荒唐的就是一句政府投资来的就归政府或是什么东西，总之这个事情是荒唐的。你可以看到，其实最后的判决主要大部分收益是归属于画家，而按照现在的法律来看，主要增值收益应该是归马海涛的。那么这个法律到底是怎么回事？这个判决如果判了画家败诉，那画家吃亏，画家一走，那么这个村没有了，这个开发区也就完了，政府的政策也完了。这是个一败四伤的结果，好在是这个主要的收益给了画家，村里对画家做了另外的安排--我去看了，才使这个画家村保留了下来。 {Npage}

这是我讲的第二个问题。

第三个问题是讲，既然宅基地的争夺是非常激烈的一件事情。前期是政府征地，结果征地的名声太坏，所以现在各地方政府变了个法--搞"城乡统筹综合改革"。

那么城乡统筹到底是什么东西？我做了些调查。这里提供两个例子来说明城乡统筹实际上是一种变相征地的安排。为什么？我一个是走了重庆九龙坡，是重庆城乡统筹中国改革先走一步的实验点；一个是看了天津开发区--华明示范镇。

前一个，可以说这个改革是失败了。因为它最重要一步就是政府征地以后，搞了个博士园1000亩，其中200亩已经建成了。在这1000亩地里设计了140个蔬菜大棚，然后两个大棚之间建1座博士小楼，50万元--名义上为租，实际为卖。最后大概是有人把此事反应给总理，总理不批示。被大检查留下来的，又被大检查给制止了--重庆的这个试验的就放下来了。最近日前启动大概是第二次启动了。（他怎么制止的，是把那房子给拆了吗？）其实它只是200亩，其他地方还没有建起来。反正是重庆在这个地方，被检查出来了问题，为此做出了检讨，试验也全部禁止--中间有12个所谓农副产品的加工实验基地，现在大概只有一个在继续试验，这里也说了试验的状况不是城乡统筹的状况。

天津开发区，它完全是财政包干的一个试验，把12个村，1.2万亩的宅基地复垦，然后盖楼，让农民上楼，最后是一个农民平均37平方米。1.2万亩地（有）3900亩是宅基地占了。其余的地全部变成了国有土地。市政府拿了4000亩，区政府2000亩，镇政府2000亩。大家可以看到综合城乡统筹是个什么结果。

对于这两个案列，我有一个看法。其实第二个案例，它的实质完全是在现存法理之内的。就工作本身两个地方都做得比较细，但是问题没有解决。

问题在于什么地方呢？

一个就是所有的城乡统筹都是一个变相征地的方式。因为前一段的征地太落伍、太露骨，那么现在城乡统筹只是有效的解决农民的住房问题，但是并没有保障农民的财产权和发展权。因为所有置换出来的土地都实现了国有化，都被政府拿走，农民既丧失了处置权和使用权，也没有了收益权。所以这是一种变相的征地方式。前者是强征，而这个，我说就是用一些好的远景把农民弄得糊里糊涂，把地给骗走的。

另外一个问题就是在目前的这种利益格局下，政府不可能真正兼顾城市和农民的利益。为什么呢？因为即使我们没有官员的寻租和腐败的问题，都不可能解决这个问题。城市要扩大，要地，城市还要钱、要融资。城市取得土地目的不是一个--不仅是要地，而且还要钱、要给它融资。所以城市不光是要把土地拿走了，还要把收益拿走，这是现在的城乡统筹的一个关键问题。真正的城乡统筹，在这次调查之后，我觉得就应该划分清一个界限：就是把土地给城市，用于城市建设；但是应该把收益应该给农民。解决了这个问题，城乡统筹是没问题；不解决这个问题--现行的办法是土地和收益全部拿走，我觉得是不能解决这个问题的。

当然现有的作法剥夺了农民的参与权和发展权，都是政府去弄的。就像天津开发区全部是由政府做的，政府从开发行借了25亿，把(房子)盖起来。土地平衡问题中资金平衡就是一个问题。钱花了，但是地卖不出去，钱回不来。他预计有38亿的收益，现在只有2800万，所以就是农民的就业等这些问题全部都没有解决。我觉得问题：尽管让农民选择，但是农民只有选择上楼上哪一层，而不是让农民决策这个问题应该怎么做，所以它是一个被动的过程。而只有让土地作为农民公共信托的资产，农民作为受益人才能解决这个问题。

还有一个就是现在城乡统筹存在着这样两个口号，一个是"宅基地换房"，一个是"以土地换社保"，这两个口号全部都是有问题的。"宅基地换房"是保障了农民的住房权利，而侵犯了农民土地权利。而"以土地换社保"是以农民的财产权利换农民的公民权利。因为社会保障，比如基本养老，基本医疗是人们的基本公民权利--你老了，国家应该承担这个事情，当然个人也应该承担一部分责任，这是一个公民权。但是现在是农民把土地交出来才给你公民权，这是荒唐的，这没有任何平等可言了。我觉得关于现在的城乡统筹，别看是报纸上讲得是天花乱坠的，实际上是并不是那么回事。

再讲的一个问题就是：政府是这样，但是农民和基层也有很多的创造，而这些创造基本上是解决了这个问题，走出了一条解决宅基地问题的路子。 {Npage}

我这里也有两个案例。

一个案例是北京的温州水城叫郑各庄。我们课题组的刘守英做了一个7万字的研究报告，把这个变迁的过程描述得非常的清楚。它的状况是一个村社合一的体制，村里也办了很多企业，最后留下来的是一个建筑企业。这个建筑企业现在有二级资质，可以承办奥运工程的。村里边的土地，通过了村民和村，村和企业的一系列合作来把地交由公司来运作。现在的状况是村里有宅基地1050亩，用了250亩来盖了60多幢楼，不到30%是村里面的人住，人均是70平方米。再一部分是给了村里和企业里的员工和村里的大学中学小学的老师们来按成本价给的，然后有45%左右是按照商品房卖了，卖了23亿之多。这23亿就作为企业发展的资金，现在是每一亩地企业给村里5000块钱的租金，这5000块钱就成了村里面的共同信托基金的收益，由全村人共同来享受，而且村里面人的福利状况（比如热水等）可能比一些城里人的还好。

土地的资本化的过程完全是村里面自己做起来的。它创造了现在商品房开发的一个新的模式。为什么这样说呢？因为可以看到，现在的旧村改造都是通过政府拆迁，开发商建设，农民搬迁上楼。这样农民就丧失了土地资产，收益也没了，与政府的纠纷、与开发商的纠纷不断。但是这个时候自己开发、自己建设，是没有这个问题，所以它打破了现行国有土地垄断供应条件下房地产市场畸形发展和房地产价格居高不下的局面而创造了新的模式。而现行的房地产开发模式是政府供应国有土地，由房地产开发商进行生产建设和生产经营，政府垄断了土地增值收益，开发商获得超额利润，农民权益被剥夺。而郑各庄的创造出一种不同的模式，利用的是盘活宅基地，来建设，建设的主体是村社企业，开发的部分商品房对外销售，收益全部留在农村。我们可以看到实际上这个郑各庄的建筑企业公司实际是具有了"集体土地资产经营管理公司"的性质。所以说他这个办法才是走出了一条十七届三中全会要解决问题的路子，提供了第一手的经验。

还有一个案例是深圳的"城中村"。我们没到过的人都是想象的，实际上深圳的城中村是一个非常发达的社区--城中村有3.5万栋楼，1.2亿平方米，住了深圳人口的520万人，是这样的一个东西。而它完全是在宅基地的基础上发展起来的，而且这个过程是政府四次限制和四次抢建高潮。先是农村的那种小院两、三层楼；政府第一次限制是盖到了四、五层，在第二次是盖到了七、八层；再一次是十二层；现在是15层以上、带电梯、5000平方米都有了。你可以想到的是什么结果？我觉得只有进去看了才知道是怎么一回事，真是发达的社区--我是下午看了一次、还是觉得不行，晚上又看了一次：底下一层都是商家店铺，各种各样的服务产品都有，上面是住宅。深圳的秘密在什么地方？我说是在于城中村。深圳发展那么快，为什么人们能在这生存，特别是打工仔能生存？造成它的结果是街上的告示就是一室一厅的房子是600-800块钱租金，而在这底下吃饭15块钱，两个人可以吃饱吃好，所以打工仔才能够生存，深圳才能有这种的局面。但问题就在于这个过程中，深圳市政府是要撤除城中村、改造城中村。

城中村，说实在的，它完全是一个土地增值收益上涨起来了后出现的现象。深圳市市政府不仅是改造城中村，甚至为了限制城中村而曾经出台了《深圳私房租赁条例》--就是凡是登记了的、取了产权的才能租，否则是不能租。但是深圳，那么多人去了以后，是要房子住。廉租屋市场供给和需求都有--需求是大量的，城中村就是供给。城中村的地理位置也是很好--最大的城中村就在深圳市现在的新市政府的旁边大概一公里的地方，那个地价才是高地价，所以政府才要改造城中村。所以可以看到竟然是有市场，那么发展是没有问题的。城中村，我觉得是创造了另外一个经验就是廉租房不仅是政府可以供给的，其实市场也是可以供给的，深圳就是个很好的例子。如果深圳还要再盖一亿多平方米的，得花多少钱，算一算账，看一下能不能盖；再一个就是在开始时候是给农民限制一个人平均40平方米，到现在是80平方米老百姓都不干，这就是博弈的结果。当然城中村有它的问题，城中村盖那么高，它的楼房密度很大，成了握手楼，那么消防、治安大概都会有一些问题。出现了这些问题是要去想应该怎么解决这些问题，而不是去取缔它或是占它的利益。
就这些农民创造出来的经验来看，我觉得有几点我们要讨论的：

随着城市化的推进，农民主动参与和分享土地增值收益，正在成为一个共识。改革初期，土地价值没有显现，而现在显现了，那么农民自然是要参与这块东西。而我们政府是要限制它还是要想办法引导它？我觉得，这就是个很重要的问题。

而且实际上土地级差收益的归属问题就是决定了城市化的道路问题。主流观点认为，土地级差收益的上升，是城市化带来的，是政府的基础设施带来的。但是这种观点只看到了表面，而没有看到本质。其实无数的事例证明了，没有农民自主的产业发展，没有人口的聚集，政府的本钱从什么地方来？因此，如果没有农民的土地权利这只鸡，哪里来政府基础设施的蛋？我觉得这个问题是要弄清的。所以说土地级差收益归属问题决定了城市化的道路。归政府，就是走政府主导的城市化--也就是官员的城市化；归农民，就是走农民自主的城市化道路。我觉得这个问题是要弄清的。

还有，这个问题其实说明了农民基层中有很多的创新，我们30年来就是靠着这样的创新走过来的--底下创新，最后我们承认，再把它变成了正式的东西。那为什么在这个问题上不能按照我们自己的经验来改变一些做法？这是我们需要考虑的事情。

下面我通过我的案例说明了三个问题，现在我把它集中起来讨论"小产权"房的问题。"小产权"房，实际是农民争夺和实施财产权、发展权的博弈。

首先是"小产权"房，对它的定义我们要弄清楚，它是相对于"大产权"房来的。"大产权"房就是城里的商品房。商品房的权利是充分的，价格也是市场的。但是"小产权"房，权利是受限制的，价格也是受限制的，所以称"小产权"房。政府的管制，使"小产权"房有两个概念，它有宽的定义和窄的定义：宽的定义是农村所有的房屋都是"小产权"房，因为政府禁止农民将自己的房子卖给城里人--不准城里的人到那里去买房，画家村的判决就是这样，所以所有的都是"小产权"房。还有一个窄的概念就是农村盖的商品房，不包括农民自己住的那一块。这是"小产权"房的概念。

从"小产权"房开发建设的状况来看，开发建设方式有这么几个：首先要看在什么土地上盖的：一个是在宅基地上盖的，一个是在农村的其他的建设用地上盖的；一个是在私房地上盖的，一个是在种地上盖的。这些不同的情况都有不同的处理的办法，而我们现在是"一锅煮"。 {Npage}

从它的建设方式来看，前面提到几个例子可以看到至少有三种方式：

一是自主开发的建设方式，这样做又有两种情况：第一种是由村庄供给建设用地，由村庄企业开发建设，如郑各庄那样，前提是得有资金和建设能力；第二种是村民个人或者村集体雇请施工队伍来建设，然后出租和出售，如深圳"城中村"和昆山富民合作社这种状况。

还有一种就是合作开发，就是由村庄和外部企业合作，村庄向企业出租建设用地的使用权，外部企业出资开发建设。一方面满足村民的住房需求，另一方面满足企业发展的用地需求。其实青龙头就是这么个方式，不过失败了。重庆九龙坡里有个陶家村也是采取这种模式，这次试验的12个试验点全部都禁止了，而这个点保留下来了，因为它是政府几乎没有参与的状况。企业每年给一亩地一千斤稻谷的租金，去年稻谷的租金是九毛钱一斤，今年是一块钱一斤。它现在已经开发建设起来，引进了30多个企业，今年的产值达到了一亿多元。农民的房子是大概一个人50多平方米，而且还可以买它盖起来的公寓楼，这样的一个状况实际是一种合作开发的模式。

第三种模式是由开发商开发的，就是由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，并承诺办理房产证，换得农民上楼和一次性的补偿，农民住进了楼，也就失去了土地。这个和政府征地和城乡统筹的方式基本是一样的。这种方式是问题的所在，而前两种方式从现在来看都是解决这个问题的一条路子。

现在农民们也有经验了。我们在九龙坡调查中发现隔一条马路，马路这边的地是合作开发的，马路那边的土地是政府征用的。有一家，同样的地一块在这边，一块在那边--一个被征用了，一个被合作开发了。农民现在后悔了，说他们愿意选择合作开发的方式；而那个征地的方式是不同意，但是政府强征，我是没办法，斗不过政府--农民是这样来回答这个问题的。我们在天津开发区做调查的时候，有个村支书，因为政府是想用他的地建葡萄园，但是在出让土地的时候，他不卖掉地上的设施（水井等），他要投资入股。他说我持有股份比都让出去给你有保障、有持续的发展后劲。

"小产权"房，现在是这样的情况，确实围绕着"小产权"房的博弈是非常清楚的。

"小产权"房实际上是在城市住房的商品化后发展起来的。以前城市的住宅是公房，在商品化以后的几年之间，城市的住房问题解决了，而且现在的投资那么多，在1978年，城市人均住房面积只有6.7平方米，现在是平均26.1平方米，你可以看到这几年发展的状况。也正是因为这个的推进，房地产的发展使城市周边的地价升值，又由于地价的上涨和"地王"的出现，就刺激了城市周边房地产的开发。所以在这个情况下，由于现有的所谓"合法"的开发方式--政府征地，给农民30倍的赔偿，然后高价卖给开发商，使得开发商的利润大增--从2007年到2009年增加了48.4%的利润。也因为这样才撬动了"小产权"房：因为一方面农村有土地，另一方面是地价不是很高--"小产权"房的地价只是"大产权"房的1/2或1/3；还有就是它有市场的--很多农民进城以后他需要住房，但是高价房是租不起，那么农村周边的"小产权"房子就可以租。所以可以看到现在的发展就是这样--全国"小产权"房的面积达66亿平方米，"大产权"房是120亿平方米，它占了1/3以上。在深圳，刚才所说到的城中村的那些住房面积占深圳全部住宅的49%。通州区是北京市"小产权"房集中的地区，有人说通州的"小产权"房占（全部住房面积的）超过了50%。通过这个事情我们可以看到：政府是严厉限制，但是"小产权"房是蓬勃发展，禁而不止，而且是你禁，它就发展得更快。

为什么会有这样的现象？我觉得这提出了一个问题--法律上的、名义上的产权是公有还是私有，是国家所有还是集体所有？这不是问题关键，而关键看谁有产权实施、控制能力。"小产权"房问题上政府是强制性的组织，而且法律又是那么的硬，但是在农民行为面前一次一次地败下阵来。这是为什么？我觉得要讨论这个问题--那就是"小产权"的实施能力由什么所决定的？而我觉得有那么几点：

第一，产权的实施一个是由产权制度是否公正决定的？我们现在的产权制度可以说是不符合这个条件的。不公正的话，就必然在遇到巨大的实施的过程中的阻力和反抗，甚至是寸步难行。现在的地权制度就是这么回事。所以政府限制和取缔"小产权"房的规定是对农民不合理的剥夺和限制，因而它缺乏合法性的基础。任何法律的制定首先一个就是要它的义理性、合法性、合理性、公正性。

第二，地权安排的有效性取决于传统地权规则的适应。其实在乡土社会，这个问题是更清楚的。传统的规则，你是不是违反了？事实上咱们现在的规定违反了过去的规定，甚至连集体产权的规定都没有维护住。从农民的意思是我有权，你政府国有化我不认账。所以传统的规则不是落后的，它必定是随着时代的进步而变迁的；也不是可有可无的，必然随时都在起自己的作用，成为正式产权制度发生作用的依据和条件。所以"小产权"房的实施能力是这么决定的。

再一个，在产权收益一定的情况下，产权的实施能力是由它的实施成本直接决定的。而决定了实施成本的主要因素有，实施的知识和信息，控制和实施手段的直接程度和活动空间，产权主体的组织程度和一致性行为的规模，实施阻力的大小和威胁的可置信性等。在这些问题政府全都是不知道的。产权的知识是地方性知识，是分散在个人手中的，政府的信息是不对称的。政府就威胁要关"小产权"房，后来农民知道是最后关不了，农民就盖。结果是政府的执法是一层一层的，底下和上面是不一致的，所以它就发展起来。所以这些问题都决定了政府的实施能力是很差的。 {Npage}

还有一个是取决于土地市场的发育状况，在这个问题上是南方的实施能力强于北方，城市近的地方亚于远郊。

我再讲一个问题：从法理上讲，农民出卖"小产权"房和他出卖粮食、蔬菜是一个道理的--市场交易、不偷不抢的，那为什么要限制呢？限制是没有道理的，只能引导。但是这背后有一个不同--农民出售粮食、蔬菜是农民和农民竞争；农民出卖"小产权"房是农民和开发商竞争。农民的"小产权"房实际是动了开发商的奶酪，而开发商背后是政府，问题就是这么来的，而且它是强势集团。这个问题，我觉得需要明确这个事情。

我想讲的最后一个问题是改革的办法。要单独改是不可能的，因为土地问题是一个整体的问题，那么政府之所以提出要"小产权"房进行限制，一个非常重要的原因就是想要保护耕地。我的报告是承认保护耕地，而且是在给政府出主意如何进行保护耕地的前提之下，放开"小产权"房的市场。

怎么保护耕地呢？我的基本的想法是现在之所以不能保护，是因为政府的保护耕地政策是一个最失败的政策，它是没有达到利益相容的政策，它完全是利益矛盾。耕地问题上的一个利益冲突是中央政府和地方政府的冲突，冲突在土地的规划和土地的计划指标上。另一个是地方政府和农民的冲突，冲突在耕地上。按照道理说土地保护是农民应该去保护，农民也最有办法保护。现在的政策是农民不保护--不光是"小产权"房的问题，农村荒废的土地有的是，为什么这样呢？因为农民耕种粮食收益很低。农民不保护，地方政府不保护，开发商更不保护，只有中央政府保护，只有我们的温家宝总理保护，但是他的保护又没有办法，最没有办法的人保护耕地，最有办法的人不保护耕地，这个政策就是这么的荒唐。

怎么去解决这个问题？我就想办法去使政策可以利益相容，让农民去保护耕地。这是这个政策调整的很重要的方面。我觉得中央政府不要保18亿，保8亿就可以了。先找到粮产区集中的地方--黑龙江、吉林等地来保护，把其他地方由地方政府去保护。

如何去保护？不是现在这样的剥夺和强硬的办法，而是如何使得种粮的收益达到平均收益的水平，那自然就受到保护。因为如果重要的东西没有人保护，必然是有两个原因，一是存在市场失效--市场没有正确评价它的价值、低估了它的价值；二是政府失效--产权不明晰，产权主体没有稳定的收益，因而使其具有了公共品的性质。其实耕地保护就是有了公共品的性质。竟然如此，怎么能够使得达到平均收益水平？政府需要建立一个耕地保护的基金。来想办法就是把粮食的收益通过农民的补贴、粮价提高来解决这个问题。而保护基金是人人有份，因为人人都要吃粮。按照成本承担和利益共享的这个原则来解决问题，不光是农民要承担这个成本，特别是城市和发达地区，也是要吃粮的，那么就要按照人口平均分担一部分保护基金使其建立起来--也就是你要拿钱，这样来解决问题。与此同时，解决这样的问题了，耕地保护了，那么事实上建地用地的市场完全是可以放开。

当然要解决这个问题还得解决的就是中央财政和地方财政的改革--因为这是现在中央和地方争的很重要的问题是这么个问题。

那么这些问题都解决了，其实有两个办法可以把"小产权"房问题解决了：农民开发的"小产权房"，他可以这样：一个是可以向购房者收取一定的土地使用费，作为集体的共同基金的财产：第二个是国家对农民和集体建房者要收取相应的税收，建立房产物业税，把它留给地方。所以在这个基础上，对现在的法律提出进行一些修改。

因为没有时间了，我就是大体这个意思，把报告的思想做了一下介绍。谢谢大家。

盛洪：

谢谢张老师，在很短的时间完成了报告，对土地制度，具体地是宅基地的土地制度，做了一下梳理。