众所周知,目前我国城乡差距日益扩大,这是以工农产品价格“剪刀差”、财政税收收支差、金融存贷差、土地征用出让价格差、城乡居民国民待遇差等诸种差别叠加积累所形成的,其总根源在于以往城市偏向的制度设计。这种城乡制度通过“抑农扶工”、“重城轻乡”的方式,构筑了城市发展的“政策洼地”,导致乡村资源及要素源源不断地流入城市。因此,统筹城乡经济社会发展,一个重要前提是要建立城乡统一衔接的经济社会制度,改变过分偏向城市的制度设计,逐步消除制度的二元状态,减少农村资源的过度流失,降低资源要素进入农村的成本,从而引导资源和要素流向农村,使农村获取较多的发展机会。从某种意义上说,统筹城乡发展就是要使城乡在发展资源和发展机会上实现“均等化”。
建立城乡衔接的资产产权制度
要逐步实现城乡在土地产权制度、住房产权制度等方面的统一或衔接。这是现代市场经济的必然要求。多年来,由于城乡资产产权制度的二元状态,造成城乡分割的土地产权市场和住房产权市场,资源处于低效率的配置状态,于是农村丢荒土地更多,闲置住房更多,“空心村”也更多。从长期发展看,如果农村资产没能像城市资产那样直接与市场接轨,必然会使农村资源长期处于无效率状态,资金、人才等优质的生产要素也不可能进入到农村去,最终将影响整体的经济效率。因此,在建立完善城乡统一的社会保障和户籍制度的前提下,要大胆尝试农村产权制度改革,特别是土地制度方面的改革。事实上随着社会经济的发展,农民拥有资产的形式多样化,社会保障方式也多元化了,农村土地的“均贫富”功能和社会保障功能已经发生了很大变化,土地制度的改革条件已日渐成熟。
建立城乡统一的市场与价格制度
现代市场经济要求城乡之间形成统一的充分竞争的市场。长期以来,尤其是改革开放前我国城乡市场严重分割,造成城乡要素和产品定价的不统一,价格信号扭曲,不能真实反映要素和产品供求的状况,导致城乡资源无法合理配置；而以“剪刀差”为主要特征的城乡价格制度,成为城乡差距扩大和城乡不平等的主要根源。因此,必须按照现代市场经济的要求,实行城乡统一、充分竞争的市场与价格制度,形成城乡一体的资源、要素和产品市场。同时,要消除价格“剪刀差”,减少城市的价格垄断行为,减少城乡之间交换的不平等。
加强以户籍制度为核心的相关制度改革
关键是要建立城乡统一的户籍制度,确立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动和户籍管理方式,打破国民的城乡身份。在此基础上,建立城乡统一衔接的劳动择业制度、失业登记制度、就业保障制度、养老及医疗保障制度、最低生活保障制度和教育制度等一系列制度,使进城农民在住房、参军、子女入托、入学、社会保障、就业、教育等方面享受与当地城镇居民同等的待遇,并履行相应的权利和义务,最终达至全民“国民待遇”的统一。
建立城乡平等的财税金融分配制度
尤其需要建立城乡基本公共服务均等化的制度。根据基本公共服务均等化的要求和标准,科学评估各有关地区的财力和财政支付能力,调整和完善政府间转移支付,实现地方政府基本公共服务财政能力的均等化。同时,改革和完善公共服务领域的投资体制,提高公共财政投资效率和基本公共服务质量；按照公共财政的理念,在城乡之间形成合理的财政资源配置格局；按照事权财权相对称的原则,明确政府间基本公共服务供给责任,提高基层政府尤其是乡镇政府的公共服务供给能力,改变按行政级别和权力分配财政资源的惯例。这既涉及到公平问题,又涉及到效率问题。当前在遵循效率原则和公平原则前提下,财政资源配置应适度向农村倾斜。在金融信贷资源的竞争上,城乡也存在明显的不平等,建立城乡平等的金融制度,也是统筹城乡发展之大势所趋。（白国强/中共广东省委党校经济学部副主任、教授）
