新华网3月18日电 2009年初，诸暨市的农民俞德苗还在犹豫不决中。“看到国家对‘三农’工作的重视和政策扶持，想扩大种植规模，可是要再拿出资金来承包其他农民的土地，显然很困难，对扩大经营的念头也产生了动摇。”

　　昨日，他却手捧农民专业合作社的营业执照喜上眉梢。

　　浙江省工商局和浙江省农业厅联合公布的《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，让俞德苗的梦想照进了现实。

　　《暂行办法》的出台，为土地流转的保障、规范和推进，激活更多的土地成为流动的资本，找寻了一条新的路径。

　　土地亟待突围

　　2007年的春天，台州路桥横街镇湖头村村民吴宝西望着村子里荒废的良田感慨许久，“这样浪费了太可惜”。

　　为了让土地“活”起来，他在2007年4月牵头成立了台州市路桥天湖土地股份合作社，通过引进种田能人承包经营，与种植大户签订承包协议，盘活了村里297亩土地。

　　于农民而言，土地是最根本的生产资料。但是随着城市化的进程，像湖头村这样的土地抛荒现象屡见不鲜。台州市工商局路桥分局企业科徐伟晋的调研结果中，仅有30%的耕地用于农业经营。这对人均耕地面积仅为0.52亩、不及世界平均水平八分之一的浙江来说甚为“奢侈”。

　　“虽然一些二三产业发达的地区，土地流转取得了一定的成效，但再加速亦难。”浙江省农业厅副厅长赵兴泉说，截至2008年底，全省土地流转面积达546万亩，占总承包耕地面积的27.6%，参与土地流转的农户达276.54万户，占全省家庭承包经营农户的29.6%，浙江的土地流转率已经处在全国前列，“但是二、三产业有稳定收入的农民大部分已经流转出土地，导致进一步流转的空间受限、难度增大。”

　　而坚持农业经营的种粮大户们亦有不同的烦恼。诸暨种粮大户周永建为了搞水稻的规模化种植，和几个村民一起承包了村里一些农户的耕地，但是统筹的时候出了问题，结果承包地东一块、西一块，成了“插花地”。“一块水稻田里还有蔬菜地，灌溉都不同，这让规模种植、机械化发展的效率受到了影响。”

　　据专家预测，我国土地自然承载力为14-15亿人，这也意味着现在中国土地的承载已经接近极限。提高土地产能，增强我国农产品的国际竞争力，这是“粮食安全”问题下的必要考量。

　　十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中用“三个最”阐释了推进农村改革发展的必要性和紧迫性：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”{Npage}

　　原浙江省委主要领导曾提出，土地流转是一个再造农业生产主体的过程，可以大幅度提高农业资源利用率与农业劳动生产率。应该鼓励专业大户、农场企业按自愿、依法、有偿的原则，采取招标承包等方式，以较高的土地租金和股份分红吸收小农户的承包地，实现零星分包的耕地、水面、园地、林地的集中规模经营。同时，要让转出土地的农民成为新生产主体的农业工人，获得租金与工资双重收入。

　　“组织形式的创新，一直是浙江土地流转的活力所在。在跨越新遇到的门槛时，惟有再创新。”赵兴泉这样告诉导报记者。

　　《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》出台后，诸暨农民俞德苗等成了首批受惠者。

　　经营权作价的五大焦点

　　“经过基层细致的调研，我们认为土地流转今后的潜力主要在于兼业农户和股份合作流转。”浙江省工商局企业处处长张雪林说，土地流转必须以发展农民利益为取向，又要能引导农业的现代化发展。

　　习惯上，浙江省土地流转形式主要是两大类。一是有偿转包，指在集体经济组织内部，承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方，双方签订契约，明确权利与义务，浙江省约一半流转土地面积是采取这种方式；二是业主租赁，集体经济组织或承包农户将土地使用权出租给村社外的业主从事农业开发，并签订租赁协议并支付租金，全省约有三分之一的流转面积采用的是这种方式。

　　但是因为土地流转的随意性、短期性等特点，也让农业的发展遇上了新问题。

　　中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出：“为稳定农业，稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。”而且按照承包法规定，土地流转应是农户间的流转、农业内部的流转，而流转的一个重要目的是提高农业生产效率，保护耕地资源，对于“以租代征”等违规流转，坚决禁止。

　　“我们最后把目光锁定在了农民专业合作社。”自2006年成立第一家农民合作社至今，浙江已涌现出1万多家合作社，基础好，带动的农户范围广，“以这个主体来集约土地资源，推进现代农业建设。”

　　“方向要大胆想，实践确是要小心行，要充分考虑保障农民的利益。”张雪林介绍说，修订《暂行办法》的过程中，对一些焦点问题前期充分调研，认真反复验证，“重点把握了五个方面的内容”。

　　一是遵循自愿有偿、平等协商的出资原则，以土地承包经营权作价出资，可进可退，可以新设立合作社，也可以在原有合作社中进行增资，但不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。可见不论怎样操作，对农民的土地承包经营权本身都没有任何影响。

　　二是投资对象。《暂行办法》中对土地承包经营权作价出资有明确的指向，即仅限于向农民专业合作社出资，不包括向公司、非公司企业法人、合伙企业等其他企业出资。这就保证了“专款专用”。{Npage}

　　三是评估和验资。《暂行办法》第七条规定，农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社，评估和验资按照《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的规定执行，由全体社员评估作价，不需要进行验资，一方面减轻了农民的负担，另一方面最大限度保护了农民的土地权益。

　　四是业务范围。《物权法》、《农村土地承包法》规定，农村土地承包经营权流转不得改变土地的农业用途。因此，《暂行办法》第十条中明确要求，农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社，该合作社的业务范围必须严格按照《农民专业合作社登记管理条例》第九条的规定核准，严格控制在农业领域内，不得进行扩张。

　　五是成员出资总额。鉴于农村土地承包经营权作价出资的特殊性，需要在相关材料中明确以农村土地承包经营权出资以及成员出资总额中农村土地承包经营权作价出资的数额，并对外公示。因此，《暂行办法》第十一条要求设立大会纪要或变更决议要明确记载同意以农村土地承包经营权作价出资，合作社章程、出资清单、营业执照中成员出资总额后都应当加载农村土地承包经营权作价出资的数额。

　　“我们在11地市调研的基础上形成了初稿，先后向省工商局法规处、农业厅经管处、全省农业系统全面征求意见，又提请浙江省人大法委、省政府法制办、农业厅专家反复论证后完成了最后的定稿，共14条办法。”张雪林说，“我们始终坚持的一条原则就是‘充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变’。”

资本权证化，打开农民进入市场的最后一道闸门

　　农民的恋土情结和相关制度的保障缺失成为加速土地流转过程中，必须迈过的一道坎。

　　“我们将土地‘资产权证化’，把农民进入市场的最后一道闸门打开。”浙江省工商局局长郑宇民表示，只有权证化可以解决离土不弃土，既可以解除人与土地对应关系的机械性，又可以保证人与土地权属关系的稳定性，让离土农民有了权益的保障性和运用的灵活性，推进农产业由单一化向集约化转变。

　　30年改革，土地始终是最重要的问题。30年前的十一届三中全会通过的家庭联产承包责任制解决了地尽其力的问题，而去年在十七届三中全会上通过的农村土地使用权流转被普遍认为主要是解决地尽其用的问题。

　　“摆在我们面前的问题是如何充分流转”，郑宇民说，过去也有土地流转，但多集中于低位的、同位的、无序的流转，久而久之，地力低下，矛盾重生。“必须要解决适应市场经济条件规范的流转问题”。要解决土地使用权向物权、向处分权转变；物权要向资本化和股权化转变；处分方式要向契约化格式化转变。“这三个问题解决了，土地使用权就产生了新的变化，虚的变成实的，生产性的变成了资本性的，特殊性的变成了普遍通行的，固定对应性的变成了流转性的。”

　　郑宇民表示，资产权证化流转，土地经营权资产权证化，目的在于推动土地经营权的有价值有效率有规则地流转，有四个确定：确定土地经营权的主体权益，确定土地经营权的资产价值，确定以股权形式加入合作系统，确定以契约格式进行规范流转。主体权益体现稳定性，资产评价体现价值性，股权形式体现功用性，契约格式体现保障性。{Npage}

　　“通过工商行政管理部门的权证化处理，土地经营权可以放在银行里，可以放在口袋里，可以放到合作社里，可以放在信封里，让离土农民更有保障，运用更灵活。”郑宇民认为，把经营权变成资产，让土地不仅成为一种生产性要素，也变成一种财产性要素。“只有让土地变成产业资本，农民才有可能真正变成市场主体。”

　　土地流转是方向，应该鼓励引导；是探索，应该慎重稳妥；是创新，应该因地制宜。而土地流转承包经营权作价出资农民专业合作社的“浙江实践”，赵兴泉认为将会大为加快土地流转的速度和能效。

　　“有了这样的办法，我不会担心今后5年、10年的变化，我签定的是17年的土地经营权，”俞德苗激动地说，“终于可以规模经营，盼好收成。”

　　“老汉可能不知道他今天参加的这个会，其价值也会随着他收成的5年、10年的增长而被更广泛认识。”身边的一位与会者如此说。

　　30年土地变迁解放，再解放

　　1978年11月24日，安徽省凤阳县小岗村，18户农民秘密按下手印，签下分田到户秘密协议，把属于集体的土地承包到农户。

　　家庭联产承包制度作为中国农民的一次伟大创举，它不仅迎来了中国农业增长的“黄金时期”，而且在很短的时间内解决了上亿人的温饱问题。同时，它使整个中国进入了改革开放时期。

　　30年后，2008年9月30日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛到小岗村考察。胡锦涛说，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村改革发展作出新的战略部署，中国的农村改革迎来变化明显的起点。有人说，这是中央对土地制度的一次大松绑。

　　30年来，中央有9次全会专题讨论、10个中央一号文件等一系列重大决策部署指向农业，工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活、统筹城乡发展等具有鲜明时代特征的政策措施和发展思路，清楚记载了党领导农村改革发展实践的历史轨迹。

　　2006年，中央决定全面取消农业税，并对农业生产实行直接补贴，这结束了我国长达2600多年的种田纳税历史。

　　深入推进农村改革发展，要进一步增加对农业、农村、农民的投入，持续改善农民生产生活条件，提高农民收入水平。要通过进一步要在现有土地承包关系保持稳定并长久不变、尊重农民意愿的前提下，通过赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，进一步解放和发展农村社会生产力，加快社会主义新农村建设步伐。国家基础设施建设和社会事业发展重点向农村转移，统筹城乡综合配套改革试验等等，无一不是中央关心“三农问题”的例证。{Npage}

　　张雪林在制定《暂行办法》的过程中，研读了国家的多个相关法律、法规、文件，“我的感受是，中央对农民问题一直是优厚处理的。”他举例说，《公司法》中规定，非货币出资要过户，但是农民的土地以非货币形式出资，其承包权权属是不变更。

　　“农民问题的核心是土地问题。”浙江省农业厅副厅长赵兴泉认为，中央对保障农民土地是严格设限，现行的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《物权法》、《农民专业合作社法》等都对土地的权属做了保护说明，另一方面，又加快放活探索，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，探索深化农村改革、加快农村发展的新途径。“《土地承包法》和浙江省的实践办法都规定农民可以以土地承包经营权进行股份合作生产。”