随着中央各种惠农政策的实施，土地所产生的经济效益持续上升，广大农民对土地的重视程度、依赖程度不断增强。由于农村社会经济生活发生的急剧变化，一些与土地相关的历史遗留问题和新的矛盾逐渐凸显，土地承包纠纷日益增多。此类纠纷的产生与历史背景、社会原因密切相关，但土地承包合同管理方式方法方面的原因亦不容忽视。北京市门头沟区人民法院以近年受理的土地承包合同纠纷中涉及村集体的案件为切入点，通过调解发现村集体、乡镇政府和其他行政主管部门在土地承包合同管理方面存在的问题，分析原因并提出了对策。
土地承包：纠纷出在哪里

——北京门头沟区土地承包纠纷案件调查

土地承包纠纷数量上升

    2004年之前，门头沟法院每年受理的土地承包合同纠纷在5件以下，案件类型均为追索承包金纠纷。2004年之后受理的此类案件不仅数量有所上升，类型更加多样，而且具有社会影响大、对抗程度高、群体纠纷多等特点。截至2008年底，5年共受理一方当事人（包括第三人）为村集体的土地承包合同纠纷68件，已审结66件，其中判决35件，调解和撤诉31件。

  　　土地承包合同纠纷主要集中于以下类型：一是在合同效力方面，集体或半数以上村民以发包过程中没有履行民主议定程序和审批程序为由请求确认合同无效；二是在合同履行方面，集体以承包方拖欠承包费、违反土地使用用途、撂荒等为由要求解除合同或承担违约责任；三是承包土地被征用、占用，集体与承包方就解除合同以及征地补偿款的给付产生争议；四是承包合同到期后，集体与承包方就延长合同期限以及地上物补偿问题产生争议。

  　　从案件涉及的范围来看，全区各镇都有一定数量的土地承包纠纷存在。与一般的合同纠纷相比，土地承包合同纠纷双方当事人的矛盾往往比较尖锐，诉讼中常常言词激烈，情绪激动，难于调解，特别是承包大户、外来承包户往往与村集体形成对立，且土地承包纠纷常常与民主管理、民主决策等问题相交织，如处理不好极易引起连锁反应，形成群体性事件。

承包合同存在三大问题

    根据法律规定，土地承包合同管理的范围涉及合同订立、变更、解除、流转等多个环节，既要确保实体上的公平合理，又要符合程序合法、形式完备的要求。虽然各镇、村及行政主管部门在这一方面做了大量工作，但是仍然存在和出现了一些问题。

    发包过程未遵循民主协商、公平合理原则，具有随意性和倾向性

  　　根据村民委员会组织法、农村土地承包法的规定，村民的承包经营方案，必须提请村民会议讨论决定，集体以外的单位或个人承包的，应事先经2/3以上村民或村民代表同意。但是，上述规定并没有得到很好地贯彻和执行，随意简化、改变法定程序的情况较为普遍。此外，少数村干部在发包过程中有明显利益倾向，以低价将土地发包给亲朋好友，引起村民不满。由于对民主议定环节缺乏足够重视，村民会议、村民代表会议召集程序不严谨甚至存在重大瑕疵的情况较为突出。如有的村干部代替村民签字，在发生争议后不能就授权代签一事提交相关证明，有的会议记录只粗略记载讨论过程，欠缺表决过程和决议结果。

  　　乡镇政府对非集体经济组织成员承包农村土地未进行严格审批

  　　根据土地管理法、农村土地承包法的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，除履行民主议定程序外，还需报乡镇人民政府批准。而事实上，非集体经济组织成员承包农村土地未经乡镇政府审批的情况大量存在，即使审批也没有按照相关规定严格进行。

  　　根据北京市农委文件规定，乡镇政府应对上述承包方案书面逐级审核后作出书面许可决定并加盖政府印章。

  　　农村土地承包经营权证和承包合同是确立土地承包关系的法律凭证和文书。按照有关规定，签订承包合同最少1式4份，除承包双方各持1份外，还应报乡镇政府2份予以备案。

  　　而事实上，一些村集体对于承包合同的管理不严格，在诉讼中不能提供二轮土地承包合同和土地确权实施方案。而承包经营权证书的记载有时与实际情况并不相符。

  　　承包合同条款过于简单，双方权利义务约定不明确

  　　部分农村干部受专业知识和能力素养所限，在签订合同时对土地的四至和界限标志、当事人权利义务、违约责任的承担、解除合同的条件、地上附着物的归属、补助资金的分配都约定不明或没有约定。在以公开协商方式发包土地时，村集体往往缺乏市场意识和考虑长远发展的眼光，以低廉的价格将土地发包，而且没有约定递增幅度，承包金几十年不变。一些未分得承包地的村民不能从中得到实惠，对此意见较大。

  　　在合同因征地而终止时，一些村集体在对承包方进行合理安置方面的工作不到位，致使承包方不理解、不接受而引发纠纷。特别是当承包方从事养殖业时，承包方往往要求由村集体按评估价格收购其所养殖的牲畜和其他机器设备。

  　　应当指出，国家鼓励农民增加对地力的投入，有的承包合同也约定到期后对地上附着物给予补偿。但村集体一般不愿补偿或者无力补偿，而一些承包大户和外来承包户提出的补偿数额过高，双方的期待利益存在巨大差距。

政府应加强合同管理

    党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，健全严格规范的农村土地管理制度。农林主管部门及乡镇政府要畅通管理渠道，调整管理方法，保证依法签订、履行、变更和解除合同，切实把稳定和完善农村土地承包关系、维护农民土地承包权益的工作落到实处。

  　　制定土地承包合同管理办法，明确各级管理机构和人员的岗位职责

  　　农林主管部门、乡镇政府要明确相关合同管理的机构，落实管理责任。主管部门应帮助基层组织建立承包合同审查、审批等项工作制度。审查合同内容是否合法、条款是否齐备，确保土地流转指导、土地档案管理、承包纠纷调处等工作落到实处。要认真做好土地承包档案的收集归档工作，建立档案交接、借阅保管制度和土地承包经营权变动动态档案，并对二轮土地承包和土地确权档案资料进行整理、补充、完善。

  　　健全农村民主管理制度，保障村民依法行使知情权、参与权、表达权、监督权

  　　要推动村民自治制度的健康有序发展，建议主管部门对村民会议、村民代表会议的召集程序制定实施细则,对会议的通知、表决方式、记录保存、公布决议进行详细规定。乡镇政府应指导各村建立健全村民代表会议各项制度，总结推广有关村民代表会议的工作经验，督促村民代表会议执行法律、法规和规章制度，及时制止和纠正村民代表会议的违法行为和错误决定。

  　　加强合同订立、履行等环节的指导，督促当事人履行合同义务

  　　农林主管部门应制定耕地、林地承包合同及其流转合同的示范文本，乡镇经管站对合同的签订、变更、解除实行全程指导、服务，帮助农户签订规范的土地承包及流转合同，明确各方的权利义务。严格依法按程序开展土地承包工作，重大合同的签订应当有律师参与，在评估基础上确定承包金基数，并完成好现场勘验定界、地上附属设施登记工作。

  　　建立土地承包纠纷调处工作协调机制，提高化解矛盾纠纷、处理突发事件的能力和水平

  　　土地承包纠纷涉及面广、情况复杂，需要相关部门密切配合，才能得到及时有效解决。要建立土地承包纠纷情况定期报告制度，探索农村应急管理机制，对有可能发生的强占、抢种等突发事件制定处理预案。各镇、村要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任，按照属地管理和分级负责的原则，及时化解矛盾。指导人民调解组织提高调解能力，同时增强纠纷解决主体之间的联动协作，构建纠纷解决的全覆盖网络，做到小事不出村，大事不出镇，重大事件不出区，坚决防止群体性事件发生。
 
作者：李 飞 韩继先