摘要：乡镇土地利用总体规划对乡镇区域经济发展起着至关重要的促进和指导作用。纵观国内以往的研究，多集中在省市等层级的土地利用规划方面，针对最贴近广大群众的乡镇级规划的公众参与研究并不多见。本文针对黑河市塔溪乡上一轮乡镇土地利用总体规划中存在的问题，按照新农村建设的要求，结合新形势下公众参与理论，借鉴当前国外土地利用规划和农村建设的积极成果，对新一轮乡镇土地利用总体规划在编制理念、内容和方法等方面进行了初步探讨。
关键词：公众参与 土地利用规划 乡镇级
一、前言
公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，公众对不同级别规划的重视程度不同，公众参与在不同级别土地利用规划中的地位和作用程度必然不同，土地行政主管部门和规划设计人员要识别出那些对土地利用规划过程起主要作用的公众。上层规划宜是国务院各部委和大的利益团体参与，中层规划宜发动相关部门和所辖范围内的利益团体参与，而底层规划应更多地吸收基层百姓参与。因此，本文以塔溪乡为例，试从分析其上一轮乡镇土地利用总体规划存在的问题人手，结合新农村建设的大背景和公众参与理论，借鉴国外土地利用总体规划与农村建设相结合的成功做法，对我国目前在新农村建设背景下的乡镇土地利用总体规划的修编工作进行初步探讨。
二、研究区概况
黑河市塔溪乡地处小兴安岭北麓，乡政府驻地位于嫩江县东部，西距县城90公里，东距黑河口岸123公里，史称“四站”。全乡行政区划面积1760.3平方公里，地跨东经125°29"～126°33"，北纬49°10"～49°45"，黑嫩公路横贯东西，交通便利。境内有5个部队农场、l个国营农场和l个国营林场。全乡共有耕地58.34万亩（其中自营47.34万亩），草原33万亩，水面4.6万亩。种植业以麦豆为主，其他经济作物为辅；畜牧业以黄牛和山绵羊养殖为主，其他特色养殖为辅。
塔溪乡辖10个行政村，21个自然屯，人口1.1万，其中非农人口1 101人。2008年末，实现社会总产值1.65亿元，农民人均纯收入达到5963元。全乡粮豆薯总产量突破86130吨，大牲畜存栏达到1.2万头。邮电、通讯和供电设施基本健全，实现了全乡村村通电，移动、联通网络覆盖全乡。通过对1996~2005年土地利用现状调查资料及土地利用变更调查数据进行的分析可知，耕地面积减少主要有以下几个方面的原因：①耕地向其他农用地转化，如园地、林地、草地、坑塘；②工矿用地占用耕地；③居民点建设使耕地面积不断减少；④交通用地对耕地的需求；⑤废弃耕地。
三、上一轮乡镇土地利用总体规划存在的主要问题
1．耕地补充难度大
上轮规划到2000年比1996年净增加耕地1.7公顷，实际耕地面积比规划目标减少30.27公顷，减少的耕地基本上用作建设用地。虽然全镇有耕地潜力达60.65公顷，但由于区位环境的变化，以及对镇区经济布局的调整，开发整理和复垦成耕地的难度较大特别是近两年来，一些重点建设项目落户本镇，未来夙域经济开发将导致建设占用耕地面积大幅度增加，耕地动态平衡将不可能实现。
2．城镇和独立工矿规模控制指标太小
《塔溪乡集镇建设总体规划2009一2030年》指出，塔溪乡集镇发展方向定位为以农特产品生产加工和商贸为主导的综合服务型集镇。坚持以商贸服务业为中心，完善市场服务功能，拓展专业市场，建设要素市场，充分发挥商品交换功能、生产要素聚合功能、信息传导功能、经济辐射功能，使之成为区域经济发展的支柱，带动农特产品加工业、农业、养殖业的发展，促进区域经济社会协调发展。力争到2015年，塔溪中心集镇及沐河中心村建成区达到20平方公里；力争到2030年，建成区面积达到28平方公里，塔溪乡集镇发展力一向定位使得上轮规划已经不能满足新形势下永安城镇发展对用地的需求。
3．规划方案欠科学
上轮土地利用总体规划是按照省、市土地利用总体规划编制技术方案进行的。乡镇土地利用总体规划是对上级土地利用总体规划的划分加细与落实，应具有独立的编制技术规程和要求，特别是规划图件，应该将规划指标体现在规划图上。山于要求不高，图斑过大，规划实施到位有难度。此外，由于技术力量缺乏和投入不足，时间短，主要采取闭门造车的力一式，按照上级分解的指标逐村分解，未能充分征求相关方面的意见，规划的科学性、可操作性差，给规划实施带来难度。
4．规划编制缺乏公众参与
我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。{Npage}
四、公众参与背景下的乡镇土地利用总体规划编制的建议
1．规划理念创新
(l)“以人为本”理念
“以人为本”是科学发展观的本质和核心，强调把人置于经济和社会发展的核心地位，把人的发展视为发展的本质、发展的目的、发展的动力和发展的标志。结合新农村建设，乡镇上地利用总体规划不能只突出执行上级规划下达的控制指标，在新一轮规划编制中必须围绕农民利益和农村现状来确定各项规划控制措施，变被动规划为富含人性化的主动规划，在土地用途区划上力求保障农民的利益，并在适应农业结构变化需要和尊重农民意愿的基础上开展土地利用结构调整工作。
(2)“公众参与”理念
我国土地利用规划在20世纪90年代初期引入公众参与理念，研究起步较晚概括地讲，参与式理论是一种微观层面的区域发展理论，与现代化理论的“宏大叙事”不同，它强调尊重差异、平等协商，在“外来者”的协助下，通过当地社区成员积极、主动地广泛参与，实现其可持续的、成果共享的、有效益的发展。它尊重农民的主体地位，尊重乡土知识和群众的技术与技能，外援与农民建立“伙伴”关系。因此，在项目活动中公众是以主人翁的姿态出现，这样就体现了公众的参，哇，充分调动公众参与项日的积极性。在新一轮乡镇级土地利用规划编制中落实公众参与理论，尤其更多地吸收基层百姓的参与，对乡镇土地利用总体规划编制意义重大。
2．方法创新
(1）加强“3S”技术在乡镇土地利用总体规划编制中的运用
现代信息技术在土地科学领域已得到广泛应用，信息化是土地管理现代化的编制和关键f5]，由RS、GIS和GPS二者集成的“3S”，空间信息采集处理系统已经成为土地资源数字化和信息化的强有力的技术支撑。上轮规划“3S”技术在乡镇土地利用总体规划领域基本上是空白，缺乏相关的技术设备支撑基础。上轮规划编制存在现状数据、图件和变更数据、图件科学性不强等问题，很大部分原因是没有采用计算机信息技术，导致土地利用总体规划不能反映土地利用和变动状况，不能保持实地各类用地面积与相应图上图斑面积相符，不能对土地利用实行动态监测管理和不能保证规划基础数据的准确更新。利用“3S”技术可确保规划基础数据的现实性、可靠性和准确性，对乡镇基层土地变更调查和规划实施跟踪监测[6]。这样一来，土地用途管制制度能够得到有效的实施，乡镇土地利用总体规划编制也更为科学，乡镇规划对新农村建设的促进作用也更为明显。
(2）改革规划编制方法
乡镇土地利用总体规划对土地布局和控制最为微观也最为具体，规划指标和当地社会经济发展关系也最为密切。为使规划编制更科学更符合实际情况，需要改变原来自上而下的规划编制方法为“上下双向互动”的办法，这样乡镇土地利用总体规划也更为灵活，乡镇间的土地利用具体情况才更能反映到上级规划当中去，土地利用总体规划才更能体现新农村建设的具体要求。
另一方面，乡镇土地利用总体规划编制应该更具开放性，要打破长期以来规划走的封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，体现“以人为本”的科学发展观，提高公众的参与度和透明度，走专家和群众相结合的路线，广泛征求群众的意见。如在规划编制过程中能够建立专家参与、咨询制度和有广大城乡居民参加的听证制度。在具体的编制乡镇土地利用总体规划过程中可采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与和科学决策的模式，从而完善规划编制方法，提高规划工作质量。
五、结语
土地利用总体规划是整个土地管理工作的“龙头”，乡镇土地利用总体规划是“龙头”的基础，乡镇一级土地利用总体规划理顺与否，影响到整个土地管理工作的效果。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加人，另外公众参与土地利用总体规划的内容不仅仅是在规划的过程，还体现在实施和监督的过程。如何让公众参与的过程持续并且发挥作用，在人们具备充分的意识之前，需要构建完整的制度和激励措施，同时还要加强公众的知识层次和提高公众的素质修养，这也有待于相关学者进一步研究和探讨。
参考文献
［1］童菊儿，吴次芳.乡镇土地利用总体规划编制技术探讨［J］.农业工程学报，1999,15(3):128～132
[2］郑振源.土地利用总体规划的改革［J]．中国土地科学，2004,18(4):13～18
[3］刘志坚，欧名豪土地利用规划公众参与缺失的成因分析［J].南京农业大学学报2006,6(3):7～11
[4l刘丽．理性发展政策指南［J］.国土资源情报，2003(5):46～52
[5]沈曙文．乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法IJI中国土地科学．2000.14(3)：27～30.
[6］谢炳庚，李晓青.新形势下的土地利用总体规划问题与创新[J］国土资源导刊，2004,l(l):22～25
[7］诸培新，顾湘，曲福田．土地利用规划的公众参与机制研究［J]江西农业大学学报（社会科学版）, 2005,4(3)=54～57
[8］王万茂.关于乡（镇）土地利用规划思路的新思考[J].中国土地，2002(6):21～23
