一、宅基地用地现状与管理困境

　　1．一户多宅

　　据调查，由于建旧不拆新、继承房屋等原因，湖北省约15％的农产“一户多宅”，城中村和城乡结合部甚至高达40％以上。

　　2．超标建房

　　《湖北省土地管理实施办法》规定，农民占用非农用地建房不得超过200平方米，占用农用地建房不得超过140平方米。而实际上，许多农产宅基地面积都超过了该标准。以湖北省襄樊市为例，宅基地超标现象以户计达90％以上，超面积30～100平方米不等，个别村宅基地超面积最多达300平方米，超标建房越演越烈。

　　3．布局无序

　　由于历史原因，农民建房选址具有很大的随意性，多为方便生产、生活而自然形成，布局零星分散，缺乏统一规划，导致大量土地资源浪费。土地利用结构的不合理和土地资源的浪费同时制约了农业用地和非农业用地规模优势的形成和发挥，不利于农村居民点基础设施和公用设施的配套建设以及农村居住环境水平的提高。

　　4．乱占耕地

　　农村宅基地用地粗放，大量的耕地资源被浪费，占补平衡难以落实。从湖北省每年查处的农村建设用地违法案件情况来看，占用耕地甚至是基本农田建房的约占70％。2005—2007年，从湖北省农村宅基地已审批情况来看，占用耕地面积为总面积的17．64％；从未审批情况来看，占用耕地的农民建房未办理手续的占95％以上。

　　二、宅基地管理困境产生的原因

　　1．政策法规不完善

　　现有的宅基地相关法律法规存在较多漏洞和不足，土地管理的许多工作没有明确的依据，具体操作有很大困难。例如，《土地管理法》只规定“一户一宅”，但如果“一户多宅”，并没有规定具体收回办法。对于非法占用、未批先建等违法用地行为，应责令其退回土地，限期拆除或没收其建筑物和其他设施，并处以罚款。但实际操作中，国土管理部门并没有强制措施，即使申请法院强制执行，由于执法成本高，造成的社会影响大，也就只能不了了之，从而纵容了违法建房。

　　2．规划滞后

　　目前湖北省虽编制了乡(镇)土地利用规划，但对村庄的布局和建设只做出了总体安排，规划的重点在耕地以及基本农田的保护，而对于农村住宅用地的布局、结构以及具体定位尚不明确。村镇规划仅仅在几个试点地区编制了一部分，占总量不足5％，乡镇规划和村镇规划是引导农村建设合理利用土地的主要依据，缺乏科学规划或规划控制不严，农民建房随意性大。

　　3．农民法制观念淡薄

　　笔者在调查中发现，许多农产对《土地管理法》中“一户一宅”的规定全然不知。农户认为宅基地是祖辈传下来的，是自己的私有财产，可以自由支配，农民随意选址，超标建房，尤其是在自家承包地上建房的现象日益增加。

　　4．管理缺位

　　2002年农村税费改革后，基层国土所的正常经费无法保障，影响了基层土地管理。

　　5．批准手续审批慢

　　当前湖北省农民建房审批基本程序为：首先，村民向当地村委会提出申请，国土所实地踏勘；然后，集体会审上报材料；最后，审批通过，实施选址、确定面积。由于执法周期长，农民建房申请迟迟不被批准，农民往往“先斩后奏”，自行选址建房，致使违法建房屡禁不止。

　　6．部门协调、规划衔接不够

　　宅基地管理不仅仅是国土管理部门的工作，各部门协调尤为重要。但当前相关各部门包括规划部门、执法部门等协调不够，宅基地管理的工作效率不高。另一方面，宅基地管理与城市规划的衔接不严密，在城市规划中往往不具体考虑农村建设用地规划的要求，影响国土管理部门的工作。{Npage}

　　三、走出困境：制度创新和实践创新

　　1．健全相关法律法规

　　建议出台相关的宅基地管理法律法规，规范和明确宅基地管理的措施。例如对于农民违法建房已成事实的，分情况查处，体现平等、公平的原则。这样，可以使基层土地管理工作有法可依，农民违法建房行为在法律的约束下也会有所收敛。

　　2．规划引导

　　建议同步编制乡镇土地利用总体规划和村庄规划，两个规划相互衔接，规划先行，以点带面，引导宅基地管理。通过规划的编制和落实，扭转当前宅基地管理的困境。第一，要因地制宜，依照适度集中、方便群众的原则，结合当地社会、经济、人口、交通等发展要求选择好宅基地布置地点，尽量选用村内废弃地和空闲地，避免占用耕地。第二，要控制好农村居民点规模，集约节约用地，在不影响农民生产、生活的前提下充分释放农村居民点土地资源潜力。第三，做好农村居民点基础设施建设和公共设施的配套，包括水、电、路、讯等基础设施的建设，改善农村居住环境，引导农村居民集中连片居住。

　　3．计划管理

　　农村宅基地占用农用地计划指标不落实，导致基层政府不能审批占用农用地建房的申请。应当在下达市(州)年度土地利用计划时，根据当地经济社会发展状况，特别是农民收入增长情况和上年度农民建房申请的数量，单独下达农民建房土地利用计划指标，并明确该指标不得挪用。

　　4．利用经济杠杆

　　改宅基地无偿取得为有条件有偿取得：对宅基地占用耕地的，按照土地管理法的规定收取耕地开垦费，用于解决宅基地占用耕地的补充问题；对占用未利用地或原宅基地建房的，仍然实行无偿取得。

　　改无偿使用为有条件有偿使用：对因客观原因形成的“一户多宅”或超标宅基地，实行有偿使用，收取集体土地有偿使用费，作为宅基地管理经费，同时促进农民建房集约节约用地。

　　5．加大宣传和执法力度

　　一方面，应加大宣传《土地管理法》等相关法律，使农民了解宅基地所有权的归属，从而引导农民规范建房。另一方面，应进一步提高土地管理者素质，加大执法力度，建立起一支恪尽职守的高素质工作队伍。

　　6．简化审批程序，提高工作效率

　　在程序上减少乡镇政府审查环节，直接由国土所初审，再报市、县国土资源局审批，而不需要村民到市、县人民政府国土资源局递交申请，审批程序不可超过一定期限，以提高工作效率。

　　7．将农村土地管理纳入目标责任制考核

　　将保护耕地和宅基地管理纳入政府目标责任考核，明确基层人民政府管理农村土地的职责，使政府部门重视宅基地管理，充分发挥县、乡人民政府在管理农村土地上的能动性。

　　8．做好部门协调，规划衔接

　　可由国土资源管理部门牵头，形成多部门联动机制，包括村、组、乡政府、规划部门和国土资源管理部门的协调，提高宅基地审批、宅基地监察等工作的效率。村镇规划应与土地利用总体规划、乡镇规划、城市规划衔接，应该起到有效的引导作用。

　　9．开展农村居民点整理，推进新农村建设

　　通过开展农村居民点整理，配套各项基础设施，迁村腾地，释放农村居民点土地资源潜力。这样既保护了耕地，完善了农村村容村貌，提高了农民生活质量，也解决了宅基地管理的困难，可以真正推进新农村建设。