本报记者 贾海峰北京报道

三年调研，只为推动农地流转。

“今年我们走遍了大江南北，去了十几个省份。”3月2日，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明再度见到记者时，上来就是这句话。

蔡继明今年的关注更为务实，他的一份提案是《关于修订相关土地法规的建议》(以下简称“建议”)，其中提了26处目前现行法律法规中涉及土地流转的修改问题。

消除“二律背反”

《21世纪》：去年在你关于废除征地制度的提案中就提出现行的征地制度与宪法等规定有背反，而农地流转最大的问题也是法律障碍问题，能否解释下目前现行存在“二律背反”的情况？

蔡继明：所谓“二律背反”是指目前征地制度与宪法存在背反问题。即使没有十七届三中全会的文件精神，推进征地制度改革也是必须的。

一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。

很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。

《21世纪》：消除这个“二律背反”，要实现农地流转有法律依据，该如何对有关法律进行修改，理顺法律关系？

蔡继明：我初步总结了一下，大概涉及到宪法、土地管理法、城市房地产管理法、刑法还有一些国务院和部门的条例、条规等20多条，需要逐一进行修改。

“4万亿”不能再打土地财政主意

《21世纪》：你们调研了各地的农地流转工作后，对当前地方试点工作有什么看法？

蔡继明：我们大概走访了10余个省份，包括广州白云区、深圳龙岗、郑州、石家庄、长春等多个城市。我们发现现在地方政府对推进土地城乡统筹十分有积极性，各地都在积极申请城乡统筹试点，模式不一，这可能是与保投资、保增长的工作是有关的。

需要注意的是，很多地方政府用地治标不足，利用城乡用地统筹工作，可以向国土资源部借一些用地周转指标，然后来做农村集体建设用地的置换。{Npage}

举例来说，集体建设用地有300亩，整合以后有100亩用来建设农民安置房，100亩用来复垦，还有100亩就可以作为集体建设用地指标保留。市里有了投资项目时，就可以来这里落地。

虽然表面上政府在城乡用地统筹工作中不直接获利，但是城乡用地统筹也帮政府缓解了用地指标紧张的问题，因此地方政府都很有积极性去推进这个工作。

农地流转改革的前提是各级政府不要再打土地财政的主意，本着还利于农民的原则，这个改革非常好推进。当前的矛盾点就在于，目前的税收和财政体制下，地方政府一半的财政来源是卖地。而卖地的利益来源就是低价从农民处获得土地，然后以几十倍，数百倍的价钱出让。

这个东西也应该反过来看，目前城市中土地闲置浪费现象严重，原因就是土地价格低，没有形成节约集约利用土地的倒逼机制。如果能推进农地流转，提高农地价格，实现农地真正的价值，一旦征地成本上升到一定程度，在土地不好卖的情况下，地方政府就会被逼无奈地去节约集约利用土地。

逐步实现“农民做主”

《21世纪》：目前很多地方的土地流转工作，大概都有哪些模式？

蔡继明：按照农民自主程度来说，是可以分为政府主导型、政府主导加农民参与型、农民自主型。

目前在重庆等地推行的农村土地交易所和“地票”等模式，就是农民利益实现程度比较高的模式。我们做过一个详细的计算公式，把不同模式下的农民和政府利益实现程度做了计算。结果发现，越是农民自由权利大的模式，各方利益实现程度越高。

《21世纪》：农民自由做主的模式下，应该注意什么？

蔡继明：最主要的是规划，没有一个统一合理的规划，农民各自为主地建设房屋或导致一个严重的问题。其次是监督机制和仲裁机制，农民利益如何保护。出现纠纷后如何裁决等。

《21世纪》：就是说当前推进农地流转最缺乏的还是法律依据和仲裁规则？

蔡继明：是的。配套法律体系不健全是当前农地流转改革顾左顾右的主要原因。没有法律依据的情况下，地方试点也只能是走钢丝，地方政府担心过于激进会违法，过于保守又没有试点的意义。

而且，现行的很多法律法规都与农地流转改革存在根本性的矛盾。农地流转改革不可能在一个互相矛盾的法律环境下推进。因此，加快相关法律法规的修改是推进农地改革的前提。

因此，我今年的两会提案重点就是呼吁加快土地法规的修订，推进农地流转改革。